王海峰：我国进出口政策性金融制度的改革

【摘要】作为规范WTO成员方补贴制度的专门协议，《补贴与反补贴协议》对进出口政策性金融制度作了概括性和列举性的规制。发达成员方高度重视构建完善的进出口政策性金融体系，视其为对外贸易支持体系的核心部分。我国的进出口政策性金融制度存在诸多问题，导致政策性金融机构的业务发展受限，且存在较大的被诉禁止性补贴的风险。因此，应在《补贴与反补贴协议》的规制下，加大对政策性金融机构财政资助的力度，同时，加强政策性金融的创新机制，构建政策性金融与商业性金融协调发展的合作与互补机制，进一步发挥我国进出口政策性金融制度在支持出口领域方面的作用。

【关键词】《SCM协议》；进出口政策性金融；出口信贷

2011年3月11日，世界贸易组织（WTO）上诉机构对中国起诉美国对中国标准钢管等四项产品发起的反倾销、反补贴案件（“双反”案）作出报告。虽然上诉机构裁决美国采取的“双反”措施违反了WTO《补贴与反补贴协议》（以下简称《SCM协议》）第19.3条的规定而构成双重救济，中国取得了决定性的胜利，但是，透过上诉机构的报告，我们可以发现上诉机构关于我国国有商业银行属于“公共机构”的认定、对我国国有商业银行贷款具有“专项性”的认定以及支持美国选择“替代国利率”作为可比基准的态度，对我国今后出口产品可能遭遇的反补贴措施埋下了重大的法律隐患。换言之，尽管我国在此次“双反”案中获得了胜诉，但美国以败诉的代价换取了上诉机构今后在类似案件中裁决美国可能胜诉的判例援引。2012年3月13日，美国总统奥巴马签署了经修改的《1930年海关关税法》，修改后的法律允许行政部门对来自非市场经济国家，如中国等国家的进口产品实施反补贴措施，中国出口产品或将面临更多来自美国的反补贴措施。在此背景之下，中国应该如何积极应对并尽可能减少来自美国等WTO成员方的反补贴措施已提上了研究日程。

一、《SCM协议》对进出口政策性金融制度的规制

一国的金融体系分为商业性金融和政策性金融两个部分。其中，进出口政策性金融是政策性金融体系的一个分支，它指的是各国为贯彻本国的经济政治意图，促进本国对外贸易、对外投资以及某种外交意图而专门设立的特殊金融形式，是各国对外经济政策和金融体系的重要组成部分。《SCM协议》对进出口政策性金融制度作了概括性和列举性的规制。

（一）进出口政策性金融措施具有“补贴”的属性

由于进出口政策性金融在对外经贸交往领域中的作用日益凸显，以致许多发达或发展中国家把发展本国的进出口政策性金融体系提到了重要的战略高度上来。一般来说，进出口政策性金融运行机制包括三个方面的内容：一是出口信贷运行机制。进出口政策性金融机构以国家财力为后盾，站在国家长远战略发展的角度，承担起那些风险大、周期长但符合国家长远战略规划的项目和行业的融资服务，以此来弥补商业性金融机构的市场缺口。二是出口信用保险运行机制。进出口政策性金融机构承担商业保险公司无力或不愿承担的对外经贸领域的政治风险和商业风险。三是对外担保运行机制。对外经贸领域易存在严重的信息不对称问题，故企业对担保业务有着极大的需求。进出口政策性金融机构承担了一般商业性金融机构不愿从事的风险较大的对外担保业务，以此来分散进出口企业的风险。

为了达到对补贴进行规范的目的，《SCM协议》明确了补贴的定义，指出补贴是“由一成员方境内的政府或任何公共机构提供并授予某种利益的财政资助或任何其他形式的收入或价格的支持措施”.根据该定义，构成补贴的要件包括以下几点：（1）补贴的主体是政府或公共机构。政府通过向特定机构付款，或者委托、指示从事补贴行为的私营机构也构成补贴的主体。（2）补贴的形式包括财政资助、收入支持和价格支持。[1]（3）补贴的对象是国内生产者或者销售者。对产品需求方（消费者）的补贴不构成国际贸易的障碍，不属于《SCM协议》调整的范畴。（4）补贴具有专向性，[2]即专门地、特定地给予那些施予补贴机关管辖范围内的企业、产业或一组企业、产业（《SCM协议》称为“某些企业”）。（5）受补贴方从补贴行为中得到某种“利益”，即受补贴方从某项政府资助计划中得到它从市场上不能取得的某些实惠。

由此可见，分析某种行为是否构成《SCM协议》项下规制的“补贴行为”主要从三个方面判断，一是补贴的主体，二是补贴是否具有专向性，三是受补贴方是否得到了某种利益。从此三个方面衡量可见，进出口政策性金融措施具有“补贴”的属性，属于一种财政资助类补贴。首先，进出口政策性金融措施是由“官方支持的出口信用机构”提供的，而作为“官方支持的出口信用机构”的进出口政策性金融机构，有强大的国家财力做后盾，受到本国政府直接或间接的财政支持。其次，进出口政策性金融机构站在国家长远战略发展的角度，配合执行国家产业规划政策和对外经贸政策，提供优惠贷款、对外担保、出口信用保险等政策性金融业务，具有政策导向性功能。最后，进出口政策性金融机构主动承担商业性金融机构不愿或无力涉足的金融业务，因此，进出口政策性金融机构的服务对象获得了从商业性金融市场无法获得的优惠贷款、保险或担保等金融服务。

（二）《SCM协议》对进出口政策性金融制度的规制

《SCM协议》的宗旨并非旨在剥夺成员方政府实施补贴的权利，而是禁止或不鼓励政府使用那些对正常国际贸易流转造成扭曲的补贴行为。《SCM协议》规定了两种类型的禁止性补贴―出口补贴和进口替代补贴。出口补贴是指法律上或事实上以出口实绩为条件而给予的补贴；进口替代补贴则是以使用国产货物为条件而给予的补贴。根据《SCM协议》的规定，各成员方必须全面取消禁止性补贴，而不论该补贴措施是否对其他成员方造成损害或损害威胁。因此，尽管《SCM协议》对“补贴”定义规定的较为宽泛，但并非所有符合定义的补贴行为都是被禁止使用的补贴措施，其中只有极少数的补贴行为才属于被禁止使用的补贴措施，换言之，成员方政府可以基于本国的利益使用补贴措施，但不能以违反《SCM协议》关于禁止性补贴的“红灯”规范为前提。

由于进出口政策性金融措施具有“补贴”的属性，故《SCM协议》将其纳入到了规范和调整的范畴，对成员方政府不合理地使用进出口政策性金融措施的行为予以严格禁止，同时对那些符合规范的进出口政策性金融措施则网开一面。《SCM协议》附件1“出口补贴例示清单”详细列举了12项禁止性出口补贴措施，其中第（J）项到第（k）项是关于出口信贷、出口信用保险及担保在何种情形下构成禁止性出口补贴的规范。

1.关于出口信贷的规范。根据《SCM协议》附件1“出口补贴例示清单”第（k）项第1款的规定，如果出口信贷方面的利率低于官方利率或其授权、委托的机构获得该项资金实际应对的利率，或在同等条件下从国际资本市场借入时应付的利率，或者低于获得该信贷所应产生的全部或部分费用，足以使他们获得出口信贷方面的实质性优势，那么，该出口信贷就构成禁止性出口补贴。

出口信贷构成出口补贴的充分必要条件是能获得实质性的优势，但“出口补贴例示清单”第（k）项第2款又规定了豁免条款，即如果某一成员方是一官方出口信贷国际协定的参加方，或某一成员方在实践中实施的出口信贷利率与该国际协定的规定相符，则符合该国际协定规定的出口信贷不被视为禁止性出口补贴。根据该款制订者的意图，符合条件的“国际协定”就是经济合作与发展组织（OECD）的“君子协定”。[3]“君子协定”规定了各参加国在为有关货物和/或服务销售合同或者为与此销售合同具有同等效力的租赁合同提供偿还期为2年或2年以上官方支持的出口信贷时，所能给予的最低商业参考利率（CIRRS），OECD成员的官方出口信贷利率只要高于CIRRS约定的利率，就不构成禁止性出口信贷补贴，反之，则构成禁止性出口信贷补贴。因此，各国提供的出口信贷只要符合OECD“君子协定”的条件，就不在WTO禁止性出口补贴之列。可见，《SCM协议》以默示的方式并入了OECD的利率条款。

2.关于出口信贷保险或担保的规范。根据《SCM协议》附件1“出口补贴例示清单”第（J）项的规定，如果政府或政府控制的特殊机构就出口信贷、外汇风险、出口产品成本增加而提供保险或担保，保险费率或担保费率不足以弥补长期营业成本和计划的亏损的，那么该出口信用保险或担保就构成禁止性出口补贴。《SCM协议》附件1“出口补贴例示清单”第（k）项第2款规定了有关最低保费率（MPR）的豁免待遇，即如果成员方政府提供的最低保费率条款符合“君子协定”的最低保费率规定，则不构成禁止性补贴。

综合上述分析，笔者认为，各成员方政府在实施进出口政策性金融措施时，应遵循“政策性业务，市场化运营”的基本原则。同时从如下几个方面对进出口政策性金融机构进行定位：第一，进出口政策性金融机构是基于国家利益而非机构自身利益进行业务运作，配合执行国家产业规划政策和对外经贸政策，提供出口信贷、对外担保、出口信用保险等政策性金融业务。第二，进出口政策性金融机构以国家信用为基础，由本国政府提供资金支持。第三，进出口政策性金融机构必须实行市场化运作的模式，既不能以盈利为目的，也不能以亏损为代价来支持产品出口。因此，对进出口政策性金融机构来说，其只有通过扩大资金规模、降低运营成本，才能提供更为优惠的贷款利率、保费率或担保费率，否则，就违反了《SCM协议》的“红灯”规范，构成禁止性出口补贴

二、我国进出口政策性金融制度存在的问题

WTO各成员方都高度重视构建完善的进出口政策性金融体系，视其为对外贸易支持体系的核心部分。在该制度发展较为成熟的国家，如美国、日本等，一方面通过专门立法的形式，保障进出口政策性金融机构的以财政融资为主的模式及稳定的财务补偿机制，加强对政策性金融机构的财政支持；另一方面政府则强调政策性金融机构与商业性金融机构的非竞争性业务合作，从而在国家财政资助有限的情况下，最大限度地发挥政策性金融机构的政策导向性功能。相较于这些国家的立法与实践，我国当前的进出口政策性金融制度存在的问题颇多，主要表现在以下几个方面。

（一）国家的财政支持力度不足，政策性金融机构业务发展受限

在我国，进出口政策性金融服务分别由中国进出口银行和中国出口信用保险公司提供。也就是说，我国是典型的出口信贷、保险相分离的进出口政策性金融模式，即由中国进出口银行办理信贷和担保业务，中国出口信用保险公司办理出口信贷保险业务。基于此，本文分别对中国进出口银行和中国出口信用保险公司业务加以论述。

1.中国进出口银行资金规模小、资本充足率较低。就进出口政策性金融机构的资本结构而言，其运营资金包括资本金和融入资本两部分，资本金规模决定了其业务开展规模和承担风险及弥补损失的能力。一般来说，充足、便利和稳定的资金来源，是进出口政策性金融发挥其职能作用的前提和基础。

为了保障进出口银行充足的资金来源，一些国家以专门立法的形式规定了其进出口银行的财政融资模式及财务补偿机制，即由国家财政提供充足的资本金及长期稳定的低成本资金来源、足额提取准备金、实施优惠税收政策、对进出口银行债务提供主权担保等。在美国，为了保障进出口银行充足的资金来源，其相继颁布实施了《1945年进出口银行法》、《1990年联邦信贷改革法》，授权进出口银行向美国财政部发行证券、债券或其他形式的债务；规定美国国会授权财政部向进出口银行提供财政拨款，以弥补其经营活动中的各项开支和损失（包括行政费用开支）。此外，自1981年始，美国国会每年以“战场法案”（War Chest Bill）的形式，直接向进出口银行提供拨款，