程雪阳：土地发展权与土地增值收益的合理分配

内容提要：快速城市化过程中如何合理分配土地增值收益，是我国当前土地制度深化改革亟需处理的重大问题之一。通过研究土地发展权的知识源流和制度变迁过程，以及其与土地所有权、土地规划管制、征收补偿标准、公共利益（比如耕地保护）等问题之间的关系，可以发现，土地发展权是土地所有权的组成部分，土地规划管制是作为主权者的国家对土地发展权的干预和限制，而非土地发展权的来源；部分土地增值收益返还社会并无不当，因为土地增值的出现确实与诸多社会因素有关，但实现土地增值社会返还这一目标的方式应当符合比例原则。为此，在土地征收的过程中，土地增值收益的分配要实现从“国家垄断土地一级市场+低征高卖”方式向“市场价格补偿+合理征税”方式转变；在保护耕地和环境等公共利益的过程中，土地增值收益的分配要实现从“土地发展权国有化+建设用地指标管制”向“规划管制+发展权市场化交易”方式转变。

关键词：土地发展权  土地增值收益分配  土地增值社会返还  规划管制  比例原则

一、引言

随着中国城市化进程的不断加速，如何合理分配土地的增值收益，现已成为土地制度深化改革领域争论最为激烈的问题之一。目前围绕集体土地征收补偿标准的确定，外嫁女在土地征收过程中应否予以补偿，小产权房是否应当合法化等问题所产生的争议，都不过是集体土地增值收益分配领域矛盾的表现形式而已。正因为如此，执政党和社会各界近几年高度关注这一问题，不断呼吁要尽快“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”。[i]

从学理上来看，目前关于土地增值收益分配的争论，主要可以总结为以下两种观点。

第一种观点认为，土地增值收益应当坚持“涨价归公”，因此政府垄断土地一级市场是合理的，因此政府征收集体土地不应当按照市场价格进行补偿。为了证明这种主张不仅是一种立场的表达，持有这种观点的学者通常会援引“土地发展权”理论加以论证。[ii]论证的思路大致如下：（1）在早期农业社会中，土地发展权确实曾是土地所有者的自然权利，但进入工业化社会之后，政府通过立法和分区规划将土地开发建筑的权利与土地所有权分离，从而将前者变成了一种优先地满足社会需要且由政府掌管的权利。[iii]（2）既然土地发展权在现代社会中源于国家主权且由政府掌管，那么在没有获得国家行政许可的前提下，非国有土地产权人对其所拥有的土地就不享有开发和建设的权利。具体到我国的实践，“土地开发由国家控制，土地发展增值收益也由国家占有”，集体土地产权人不享有在自己的土地上自主进行开发和建设的权利。[iv]（3）基于上面的理由，政府在征收集体土地时，只要适当考虑失地农民分享土地发展增益，适当提高征地补偿标准，保证被征收人过上小康生活即可，“不能因为‘土地财政’需要而剥夺失地农民，也不能因为‘钉子户’抗争而支付超额的补偿费用。”[v]

第二种观点则认为，在处理集体土地增值收益分配时，应该尊重和保护集体土地产权人的权利。持有或支持这种观点的学者通常认为：（1）土地发展权确实是一种具有相对独立性的物权，但这种物权是从土地所有权中分离出来的，是土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利，[vi]将土地发展权视为如同税收权一样的国家公权力，有滥用国家警察权之嫌。[vii]（2）我国的土地所有权分为国家所有和集体所有两种形式，前者的土地发展权归国家，后者的土地发展权却被国家从农村土地“产权束”中剥离出来，由政府完全享有，是不合理的。农村集体既然拥有土地的所有权，而且法律上国家所有和集体所有是平等的，那么集体对其所有土地也应当拥有发展权。[viii]（3）既然集体土地的权利人享有土地发展权，那么其自然就享有相应的土地增值收益。为此，不仅应当“允许农民或集体自由出让建设用地与农用土地”，[ix]而且在征收集体土地时，也应当按照市场价格来公平补偿被征收人。[x]

上述两种观点之间的分歧主要集中在理论和制度两个层面。理论层面的争论主要围绕土地发展权的来源、归属和法律属性展开；制度层面的分歧则主要围绕如何建立合理的集体土地增值收益分配机制展开。理论层面的分歧和制度层面的争论存在着内在勾连，对土地发展权归属和法律属性的理论分析，会影响到对“何种土地增值收益分配机制才是合理的”等制度问题的判断。由此观之，要科学评价上述争论，首先要对“土地发展权”的知识源流和制度变迁做细致的历史梳理；其次，要从法学理论上研究土地发展权的法律属性，并以此为基础，讨论如何在我国现有的法学理论和法律体系中评价和安放“土地发展权”；最后，要理清土地发展权与土地增值收益分配之间的关系，探讨土地增值社会返还、耕地保护、环境保护等目标应以何种方式落实才更符合比例原则的要求。

二、土地发展权的知识源流和制度变迁

依据现有文献，土地发展权作为一项制度首次出现于1947年的英国城乡规划法。依据该法的规定，1947年以后，英国境内所有私有土地的发展权将被“国有化”，私有土地只能在现有用途范围内进行利用，且只拥有本法通过时的土地使用价值，所有因本法实施而损失的开发价值将不被计入到补偿的范围之内。私人若想变更土地用途，必须向规划当局申请许可。如果许可被批准，任何由此引起的土地增值都需要支付开发费，具体数额依照用途变更后土地增值的额度进行计算。[xi]

上述这段历史常常被研究土地发展权的学者提及。有学者将英国的这段历史总结为“土地发展权国有模式”，并藉此得出结论说，“土地发展权不太可能是土地所有权的派生权利，其产生于国家管制权对土地开发利用的限制。土地利用若不受限制，即无需所谓土地发展权”，“土地发展权与国家管制权的‘限制’相伴而生，它力图平衡和解决土地发展增益的分配，以促进土地资源的有效利用，最终达到保护历史古迹、环境、城市开敞空间、粮食安全等目的”。[xii]然而，对英国土地发展权制度和历史的这种解读可能存在偏差。

在英国历史上，土地发展权与国家规划管制权并非相伴而生。英国第一部对土地用途进行管制的法律并非1947年的城乡规划法，而是1909年的住宅和城镇规划法案。住宅和城镇规划法规定，“任何一块正在进行开发，或者准备进行房屋建设”的土地都必须符合住宅和城镇规划的要求，[xiii]但其所建立的国家对土地用途的管制措施并没有成为土地发展权的来源，英国境内的土地发展权在该法案之下依然属于各种土地权利人（比如占有人、保有人等），并不属于国家。[xiv]另外，虽然早在15世纪英国人就认为基于公共服务所带来的土地增值应该部分返还社会，但他们主要通过征收特别税的方式来实现这一目标，并没有提出过“发展权国有化”的主张。比如1427年英国曾对因为建设防洪设施而引起增值的土地征税，1666年伦敦大火之后，该市也曾对因为城市重建而导致的土地增值征税。[xv]

1947年，为了加快战后的工业和城市重建，改变民众的居住环境并确保充分就业，首次执政的英国工党决意要实施激进的“土地发展权国有化”战略。[xvi]为此，工党政府首先通过1947年的城乡规划法将全国私有土地的发展权全部“国有化”，然后由政府通过城乡规划来决定土地如何开发利用，并由政府代表国家享有土地增值所带来的收益。此后，如果某块土地被政府征收，土地权利人只能按照土地现有的用途获得补偿，未来土地开发所可能获得的收益则不予补偿。[xvii]为了实现上述目标，工党政府还设立了“中央土地委员会”。不过，作为一个法治国家，这种“国有化”并非是无偿进行的，工党政府专门建立了一个金额为3亿英镑的基金来补偿土地权利人的损失，并打算在1954年之前对所有土地发展权受损的权利人进行一次性补偿。[xviii]

遗憾的是，这种“土地发展权国有化”战略并没有实现预期目标，反而给公民权利保障和社会经济发展带来了巨大的伤害：由于开发土地的利润完全被政府拿走，人们丧失了开发土地的动力和动机；由于私人没有动力开发土地，土地市场因此萎缩；政府力图取代市场成为城市住房和城市更新的供应主体，但“重建英国”的工作却进展缓慢。[xix]所以，短短的6年之后（即1953年），英国政府就通过修改城乡规划法废除了“中央土地委员会”和“100%土地开发费”这两项激进措施。[xx]

不过，1953-1954年的改革并不彻底。“100%土地开发费”被废除之后，土地发展权在理论上依然归国家所有，土地权利人可以在土地市场上依照市场价格出售土地，但在土地征收过程中，其只能按照土地现有用途获得补偿。这种不公平是显而易见的，所以英国政府1959年又将“公平的市场价格”作为土地征收的补偿标准。[xxi]1964年，英国工党再次执政。为了不过分损害公民的土地权利和民众开发土地的热情，工党政府开始主张通过征税来实现“土地增值的社会返还”这一目标。1965年，工党政府主导的议会通过了本年度的财政法案，该法案允许政府开征资本利得税，这其中就包括对公民出售或者出租土地的增值收入征收税款。[xxii]1967年，在工党的主导下，英国议会又通过了土地委员会法案，该法案规定，政府将设立专门的土地委员会来负责征收地产增值税，最初的税率为40%，后来涨到了45%-50%。不过，1970年政党轮替以后，保守党政府认为“土地委员会在自由社会中没有合适的位置”，所以，该委员会以及该委员会所依据的法案1971年被废止，“地产增值税”只征收了三年左右。[xxiii]

如果将英国上述频繁的制度变迁完全归结为党争是不客观的。英国保守党并不完全反对工党“土地增值返还给社会”的理念。比如，1973年12月，隶属于保守党的财政大臣安东尼・巴伯（Anthony Barber）就曾提议，对公民处分土地和房屋的实质性收入所得征收开发利得税（Development Gains Tax），但保守党在议会批准该项计划之前就下台了。1974年重新上台的工党政府部分同意巴伯的方案，但他们认为开发利得税不够彻底，所以主张开设税率为80%的土地开发税取而代之。[xxiv]在工党的主导下，英国议会于1975年先后通过了社区土地法案和土地开发税法案来落实这一计划。[xxv]不过，1979年大选之后上台的保守党政府并不喜欢土地开发税这一遗产，他们先是调低了该税的税率（从80%降到了60%），后来干脆通过1985年的财政法案取消了这个税种。[xxvi]

此后，英国没有再征收过单一的土地增值税或者地产税，“土地增值的社会返还”这一目标主要是通过土地交易税、资本利得税、遗产税以及市政税和营业税等分散的税种来实现。在英国，一直有理论家对此表示不满，认为应当将上述税种整合为单一土地增值税。[xxvii]不过，到目前为止这些主张并没有被采纳。

1960年代以后，源于英国的土地发展权理论被引入美国。但依照美国学者的总结，“在美国，从来没有任何一个地方采用过‘土地发展权国有化’这一策略，分区规划仅仅是一项限制私人土地发展权的管制性措施。”[xxviii]有学者认为，英美两国的不同实践表明，土地发展权存在英国式的“国有模式”和美国式的“私有模式”。[xxix]或者认为“在西方法治国家，开发权是由政府掌管的社会的权力，一定不能属于土地所有者”。[xxx]从上文梳理来看，这种分类或者论断是可疑的。因为土地发展权并不是从政府规划管制权中产生的，而是土地所有权/产权的固有组成部分。如果说确实存在“英国模式”与“美国模式”区别的话，