杨建顺：论食品安全风险交流与生产经营者合法规范运营

食品安全不是监管出来的，而是生产出来的。[1]这一判断当然不是要否定监管对于食品安全的意义和作用，而是为了强调生产经营者承担食品安全第一责任人的地位。

安心的食品或者说食品安全是生产出来的，亦是监管出来的，而且还需要所有食品安全责任人和利益相关者积极参与协治[2]，来为食品的生产经营和安全监管提供保障和支撑。换言之，确保食品的安全性，正如“从农田到餐桌”这句话所揭示的那样，必须在各个阶段注重建立由生产经营者、行政监管部门、消费者和社会各界的协治体系，完善各方参与的风险交流机制，取得各方主体的理解和协力，使之在各自的立场上做出努力，诚信做食品，理性看安全[3]，基于科学性的根据，切实采取必要的对策措施。

基于这样的基本确信，本文试图提出三个基本论点：其一，《食品安全法》的主要任务，在于确立食品生产经营者的合法规范运营机制；其二，确保食品生产经营者合法规范运营的实效性保障，在于全过程中各方主体的协治；其三，各方主体的协治，重在进行信息和意见交换，完善风险交流机制。因此，为切实保障食品安全，应当努力推进如下三方面工作：其一，保障行政管理职能的合法、有效实现，为基层监管部门实现相关行政目的提供相应手段，做到目的和手段均衡，强调源头管理和全过程控制；其二，确立并不断完善食品生产经营者合法规范运营的机制，为合法规范运营的食品生产经营者提供充分的法律和制度保障，规范和约束食品生产、经营、流通、消费等各个环节的行为，确保“从农田到餐桌”的安全性；其三，以国家食品药品监督管理总局为主要监管责任主体，强调参与型行政的理念，完善食品安全风险交流机制，推进信息共有共享和公开制度，构筑政府、社会、企业、消费者和媒体等协治的食品安全保障体系。

一、《食品安全法》的修改与生产经营者合法规范运营

（一）机构改革与修改《食品安全法》的主要任务

现行《食品安全法》可谓“五年磨一剑”，承载着国人厚望与政府期待，是在“三鹿事件”发生后获得全国人大常委会高票通过的。[4]数年来，基于该法及《食品安全法实施条例》对食品安全管理体制和制度等所作的调整，相关实施性法规范和机制不断完善，各种食品安全标准得以制定，为保障公众身体健康和生命安全提供了一系列制度、措施和标准，发挥了法规范和制度支撑的重要作用。然而，现实中食品安全事件依然频发且形势严峻，损害了消费者的利益，影响了公众对食品企业保障食品安全能力的信心，制约了食品产业的可持续发展，也不断损害着政府食品安全监管的公信力。

为解决这种困局，根据《国务院机构改革和职能转变方案》，整合相关食品安全监管职能和机构，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全实施集中统一监管，明晰食品安全的责任，要求地方政府对食品安全负总责，有关部门各司其职各负其责，强调能力建设，尤其是充实基层一线监管人员队伍，[5]这将有助于提高监管效率，降低监管成本。但这样改革与现行《食品安全法》中的职责划分不符。可以说，修改《食品安全法》主要是为适应食品安全监管体制改革的需要，构建以国家食品药品监督管理总局为主要监管责任主体的食品安全监管体系。

（二）修改《食品安全法》的方法与价值取向

国务院决定将《食品安全法》修订工作列入2013年立法计划[6]后，国家食品药品监管总局法制司发出通知，面向社会开展修改该法的征集意见活动。[7]这种“法随机构走”的做法，即先实行机构改革，后修改相关法规范，让法规范来适应改革后职能整合的做法，虽然不能说是理想的法治主义原理所要求的法治思维和法治方式，但在转轨期的特定发展阶段，这种做法一定程度上也可以说是法治行政原理的要求。不过，在对食品安全的诸多问题尚未达成共识的情况下，强调“年内完成修订”[8]，其可行性和科学性难免令人质疑。例如，是否应当以基本法形式推进？[9]是否应当“大修”？治理食品安全问题是否应当以及哪些情形应当“加大对违法的惩处”[10]，甚至采用“严刑重典”[11]、“重典治乱”[12]的选择？什么是“最严食品安全法”？[13]“年内完成修订”是否能够实现本来的立法目的？[14]如何才能真正确保修订的内容乃至修订工作本身是科学而有实效的？这些问题都是值得关注、思考和探讨的。[15]

食品安全成为社会关注的热点问题，使某些惯性思维特别受到关注和强调，例如，要求提高违法成本，甚至是“严刑重典”、“重典治乱”[16]等，这些皆可谓“亡羊补牢未为晚矣”。[17]诚然，修改《食品安全法》，推进安全食品供给和保障体系建设，不排除对违法行为者进行严厉惩处甚至“严刑重典”、“重典治乱”。[18]正如李克强总理曾经指出：“食品安全事关每个家庭每个人，必须重典治乱、重拳出击，让不法分子付出高昂代价。”[19]针对群众反映强烈的食品安全犯罪问题，全国公安机关依法履行职责，充分发挥作用，积极会同食安办等有关部门重拳出击、持续不断地组织开展“打四黑除四害”专项行动，集中侦破了一大批危及人民群众生命健康安全的重大案件，有效遏制了食品安全犯罪高发势头。[20]这些都是必要的，应当予以充分肯定。

要解决食品安全问题，应当“坚持重典治乱，始终保持严厉打击食品安全违法犯罪的高压态势，使严惩重处成为食品安全治理常态。”[21]在这里，国务院强调了两个价值―重典治乱和食品安全治理常态。然而，面对日益严峻的食品安全局势，人们往往容易关注并特别强调前一个价值即重典治乱，却忽视了后一个价值即食品安全治理常态―既包括“严惩重处”机制，亦包括而且更重要的是合法规范运营机制。一般说来，与呼吁建立日常合法规范运营机制相比，以特定事件为契机，不定期地呼吁或者实践重典治乱，更容易得到行政机关和社会公众的关注和呼应。[22]所以，如何“重典治乱”，成为《食品安全法》修订过程中政府和社会各界共同关注的一个焦点。[23]

对于食品安全立法来说，预防与严惩同样重要。[24]伴随着人类进入风险社会，多数发达国家已完成了或者正在致力于完成从对确定损害的管理转向对潜在风险的规制，“从以在有害性得到证明之前该物质的使用不受限制为内容的自由主义的法治主义原则，转向以至安全性得以证明为止限制使用潜在性的危害物质为内容的预防原则。”[25]在以国家食品药品监督管理总局为主要监管责任主体的食品安全监管体系下，应当建构日常预防机制，推进合法规范运营，克服行政机关之间的沟通和协作不够，各部门资源不能共有共享，各自为政，互相推诿等弊端。应当在立法和执法的全过程中强调“食品安全既是生产出来的，亦是监管出来的，两者皆不可偏废”，[26]从立法层面切实建构起资源整合、监管协治、确保实效的食品安全领域合法规范运营机制。

（三）《食品安全法》的功能和价值定位

《食品安全法》应当进一步保障行政管理职能的合法、有效实现，尤其是明确相关授权和委托规定，为基层监管部门实现相关行政目的提供相应手段，做到目的和手段均衡，强调源头管理和全过程控制。“必须重拳出击、综合治理，紧紧围绕与群众生活密切相关的重点品种、重点领域，加强食品安全执法监督，深入开展专项整治，严惩重处违法犯罪活动。”[27]

另一方面，《食品安全法》应当确立并不断推进食品生产经营者合法规范运营机制，为食品生产经营者提供充分的法律和制度保障，规范和约束食品生产、经营、流通、消费等各个环节的行为，“要强化过程控制，建立覆盖生产加工到流通消费的全程监管制度，严把从‘农田到餐桌’的每一道防线。”[28]唯有如此，才能确保食品的安全性，切实保障消费者的生命安全和身体健康，维护食品生产经营者的合法权益，维护社会公共利益。

《食品安全法》的核心价值应当体现为合法规范运营机制的建构和完善，致力于行政主体对食品生产经营者以及食品生产经营者自身的日常监管和监管的日常化，致力于所有食品安全责任人和利益相关者共同参与的食品安全风险交流机制的完善。例如，在食品和消费品生产企业中实行产品质量状况主动报告制度，建立联通全系统、覆盖全业务的信息化网络，建立产品伤害监测数据直报系统，定期分析并发布产品伤害预警信息，推行首席质量官制度，以及完善许可证发放制度，并对生产许可获证企业分级监管。[29]应当设立由行政监管者、生产经营者、消费者、专家学者以及媒体等组成的协商机构，致力于建构和完善合法规范运营机制，切实推进食品安全的协治，构筑“食以安为先”的长效保障机制。

（四）食品安全的过程监管与协治

解决食品安全问题，既应当致力于法规范完善，又应当强调切实执行，需要从“农田到餐桌”的全过程监管等制度创新，这是一个相互配套的系统工程。所以，一定程度上单兵突进式的严查严管，效果或许并不明显；互动而周密的保证体系，才是至关重要的。[30]食品安全保障的系统工程，需要政府各相关部门、食品生产经营者等食品从业者不断的努力，需要用科学的方法、科学的引导，因此这又是一个教育问题和文化问题；[31]而参与协治机制的完善，是确保法规范科学、可行和实效的基础支撑。[32]

建构食品安全责任人和利益相关各方主体的协治，需要各方主体依法承担相应的任务：政府依法监管，创造良好的发展环境；科学家和研究者加深对说明责任的认识，积极地参与到关于食品安全的风险交流之中，就食品安全的风险交流进行实际性的调查研究和科学实验，提供可靠的技术服务和论证支持，或者召集风险交流研讨会，通俗易懂地提供关于食品安全的科学信息；生产经营者遵守合法规范运营机制，及时如实地提供食品安全信息；行业协会精心指导，促进自律与融合；相关学会及学术团体为一般消费者提供通俗易懂的说明，组织专家进行研讨，并对专家的不同见解提供充分的背景及根据说明，促进各方主体的正确理解；媒体及时报道，曝光违法违规从业者，传递正确、客观而有用的食品安全信息；消费者关注、参与，不断提高对食品和食品安全问题的认识。

二、食品安全风险交流机制的完善

在食品安全领域，为使消费者健康成为最优先考虑的事项，应当导入风险分析方法，扭转行政机关之间的交流不足，行政机关与专家之间的交流不足，行政机关的信息公开度及透明性不充分，及时、准确且全面的报道不足，消费者的理解不足等局面，营造生产、流通、消费、行政、专家、媒体等各方主体充分参与、有效交流的食品安全风险交流机制。

（一）风险交流的作用

导入风险分析方法，需要建构和完善其三个构成要素―风险评价、风险管理和风险交流。

风险评价，或称风险评估，是指由专门机构明确指出通过怎样的食品会产生怎样的危害，吃到什么程度会产生危害，以及如何减轻损害并增加收益的活动。风险评价提供了一种应对各类不确定性的制度性手段。“因为它提供了辨别非理性焦虑、虚假信息或者不完整知识的方法，表明在不确定性情况下可能采取理性决策。”[33]为了获得其他相关方面的信赖，风险评价机构应当保持独立性、公平性和透明性，同时有必要和风险管理机关进行信息交换。

风险管理，是指对人们的担心程度、费用与效果的关系、食品所带来的健康影响和社会性影响等进行综合考虑，以采取降低风险措施的活动。

风险交流，是指以任何食品都会因其食用方法及食用量而具有或多或少的风险为前提，基于科学，并在考虑费用及效果的基础上，围绕风险评价的妥当性、风险管理的方法和科学应对方法等而进行信息共享、交换意见、相互理解和协作的活动。