郑景元：公私合作: 我国农村信用社存续的有效路径

摘要:  我国农村信用社因其立法层级低、变动大、公法性等问题而陷于存续危机。我国可以借鉴域外农村信用社立法先行、利益交换与民主管理等公私合作经验; 通过提升立法层级，制定《农村合作金融法》，确立保障农村信用社主体地位的私法机制; 通过利益交换机制创设农村信用社合作制、股份合作制等多种组织形式。立法还应赋予农村信用社对治理形式的选择权利，设定政府的法定义务，通过公私合作路径求得农村信用社的健康发展。

关键词:  农村信用社;公私合作;立法先行;利益交换;民主管理;农村合作金融法

合作，可从主体与行为两种意义上去认知。从主体上说，合作是指社员之间基于自愿、互助而建立的一种自助组织，笔者称之为内部合作；从行为上讲，合作是指主体之间基于自愿、互惠而形成的一种互动过程，可称之为外部合作。就农村信用社而言，其外部合作主要指政府机关与农村信用社之间的互动过程，因其背后反映的是政府机关与企业法人的关系，故而又称其为公私合作。[1]实践中，内部互助难以自足，往往需要借由外部互惠来达到自助。毫无疑问，我国农村信用社是一种基于社员之间的互助而成立的内部合作组织，除自身完善外，仍要通过外部合作来得以存续。但遗憾的是，我国农村信用社自产生时起就一直陷于政治公权干预与商业竞争排挤的困境之中。若秉持政府中立，农村信用社就会失去政府财税与资金扶持而无力参与商业竞争； 若任凭国家干预，农村信用社则会沦为公权下的祭品。换句话说，这种两难困境使得我国农村信用社一直徘徊在“艰难生存”与“行尸走肉”之间。到目前为止，可以说，具有独立、自主意义上的农村信用社已经“死亡”。而导致这种“死亡”的原因也许有诸如政治、经济、文化乃至国际等很多方面因素，但法律机制的缺失绝对是一个不容忽视的关键问题。为此，我国农村信用社相关立法有哪些值得检讨之处？如何在完善内部合作的基础上建构一种良性的公私合作关系，从而有可能使得农村信用社向死而生？这也许是当下农村信用社法律问题研究中的一个极为迫切而又有待深入论证的法治命题。

一、我国农村信用社存续的法律困境分析

当下，我国农村信用社正在遭遇一股“去合作社化”的改革浪潮。[2]从法律视角看，我们不能阻止这种改革的进程，也很难预判这种改革的得失，但我们可以肯定的是，农村信用社作为服务“三农”的主力军，具有其他商业银行难以替代的社员互助功能。对此，我们不能简单地加以否定，而应通过制度检讨来发现农村信用社的时代局限性，进而为解决问题找到可行路径。

（一）农村信用社存续的法律困境

当下，我国农村信用社存续的法律困境主要表现在以下几个方面：

1、农村信用社的规范层级太低且变动性大，具有明显的公法性。具体而言：（1）我国有关针对农村信用社组织体的现行规范仅有相关的决定与规章，效力层次太低。例如， 1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》（以下简称《决定》）、1997年中国人民银行《农村信用合作社管理规定》以及2003年中国银行业监督管理委员会《农村合作银行管理暂行规定》等。（2）这些规范不仅层次低而且前后抵牾，变动性太大。例如，《决定》明确指出，农村信用社的性质属于股份制；而1997年《国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步作好农村信用社管理体制改革工作意见的通知》（以下简称《通知》）则要求农村信用社恢复“三性”即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，其性质为合作制。可见《通知》在一定程度上否定了《决定》；之后，1998年《加强农村信用联社建设问题的若干意见》（以下简称《意见》）又进一步明确对农村信用社“按合作制规范”，但却允许个别发达地区的农村信用社按股份制原则进行改革（如江苏省张家港、常熟、江阴三市）。这又是对《意见》的否定。从深层次看，这种低位阶、相互抵牾的规范多为部门规章，存在公权操纵之嫌。（3）这些规范具有明显的公法性，主要表现为规范名称多冠有“管理”字样，调整内容片面地围绕政府对农村信用社的权力支配关系而展开，调整法益也仅限于实现服务“三农”的政策目标。

2、对农村信用社组织形式的规制过于宽泛。除上述传统组织形式外，《农村合作银行管理暂行规定》、《农村商业银行管理暂行规定》还将农村合作银行、农村商业银行等农村金融机构包括在内。根据产权形式，农村信用社属于纯粹合作制，农村合作银行属于混合所有制，具有比重不同的合作属性，而农村商业银行则完全属于股份制，通常采取公司形式，是一种典型的“去合作社化”形式。需要说明的是，政府是经由上述这些部门规章来规制农村信用社组织形式的。反过来说，农村信用社组织形式并非依据法律规定，而是由政府根据规章来决定的。

3、农村信用社治理形式选择的规范存在虚置现象。我国现行规定均将“由社员入股组成、实行社员民主管理”作为农村信用社治理形式选择的规范依据，但在实施中却从未践行过“社员自治”。其表现如下：（1）政府超经济干预。在现行“大政府”格局下，农村信用社很难有所作为：微观上，如地方政府对农村信用社选择具体放贷对象施加压力；宏观上，如涉及农村信用社分立、合并、兼并事宜也必定进行干涉。[3]（2）政府公权介入。随着国有银行日益商业化和信贷管理日趋严格化，农村信用社经营状况日趋恶化。加上历史包袱重，竞争压力大等问题，农村信用社的风险承受能力更为有限。为此，政府便成为农村信用社的“当家人”，拥有农村信用社主任的提名权、经营方向的主导权等重要权限，[4]而社员权利则荡然无存。

（二）农村信用社存续陷入法律困境的原因

客观地说，无论从制度绩效还是民主进程上，我国农村信用社都取得了长足进步。但是，从公私合作的现实需要看，我国农村信用社得以存续的法律保障着实令人担忧。笔者认为，我国农村信用社存续陷入法律困境的原因主要有以下几个方面：

1、立法滞后使得公私合作缺乏制度保障。这主要表现为：（1）政府缺少推动农村信用社立法的意愿。我国第一个农村信用社成立距今已有90余年，[5]期间合作运动虽得到普遍发展，但仍缺乏专门法律进行规制。立法之所以滞后，笔者认为，主要有以下几个原因：1）在实践层面，我国社会经济处于转型期，以规章与政策规范农村信用社更为灵活与便利。2）在认知层面，我国学界对农村信用社如何立法的认知尚存争议。就当下来说，学者对农村信用社法律性质的认识，至少有“营利法人说”、“非营利法人说”、“公益法人说”、“互益法人说”、“中间法人说”等五种学说，而且各种观点之间分歧很大。[6]尽管我国实行社会主义市场经济已经多年，但农村市场尚处于启动阶段。作为农村金融供给的主要力量，农村信用社仍然没有摆脱传统计划经济的阴影，将其放在私法自治背景下进行规制还需要进一步论证。总之，我国学界对农村信用社组织形式的认识还不够深入，缺乏理论的充分论证。从某种意义上讲，这种无休止的理论争议客观上延迟了政府推动农村信用社立法的进程。3）在立法层面，存在选择性规制的现象。立法往往会优先考虑社会生活中的重要方面。为此，我国在城乡二元结构背景下将商业银行法与公司法等放在立法的优先位置，而将农村信用社的立法放到滞后考虑之列。至于农村信用社如何设立与经营，只能参照上述法律。为此，在专门的农村信用社法缺位下，政策就成为弥补这一制度真空的必然选择。从短期效果看，政策在特种情况下还可能会取得骄人的绩效，但是这种政策绩效也进一步淡化了农村信用社专门法律的价值。人们似乎认为立法并不需要。如我国农村信用社(包括农村商业银行、农村合作银行)近年来还多次实现年度统算盈余。但在笔者看来，这种短期绩效多与政府加大支农再贷款规模、降低支农再贷款条件和利率等短期政策扶持有关。当政策扶持过后，农村信用社由于缺乏稳定的法律支持仍会继续陷于困境之中。（2）农村信用社因法律缺位而致法人资格失据。在立法滞后背景下，农村信用社法人资格失据就成为一种必然的结果。但这种法律缺位与农村信用社的实际定位存在着一定的紧张关系。一方面，对农村信用社的规制需要统一化。从特征上看，农村信用社具有区域性，但农村信用社法人一旦成立后，就要为市场融通资金，在法人内外发生各种关系。根据商法外观主义原理，这种关系无论在组织结构还是在行为标准上都必须格式化、统一化，以节约市场的交易成本，使社会财富最大化。因此对农村信用社企业法人资格的规制，必须体现它的市场统一性。而现行的部门立法与地方立法明显体现出部门利益与地方利益从而出现条块分割的状况。这显然有碍于统一大市场的建构与运行。另一方面，企业法人资格只能由法律授予。这不仅是农村信用社统一性的内在需要，也是现行法律的明确规定。根据《中华人民共和国立法法》第8条之规定，涉及金融事项的基本制度只能制定法律。我国农村经济发展主要依赖农村信用社提供金融支持，因此农村信用社应该由全国人民代表大会及其常务委员会制定专门法律进行规制。为此，笔者认为，在政府与农村信用社这种关系架构中，法人资格失据使得农村信用社丧失公私合作的主体要件，农村信用社在制度上有被沦为政府附属品之虞。（3）公私合作失范。诚如前述，在政府不愿推动立法与农村信用社资格失据的背景下，两者仅依现行规章进行规制，其法律关系根本无法确定与稳定。但是，政府解决“三农”问题需要借由农村信用社进行资金融通，而农村信用社因处于市场竞争的弱势地位也需要得到政府财税与资金的扶持。在法律缺位下，这种利益交换如何实现？实践中，政府更倾向于通过“家长式关怀”来渗透乃至直接参与农村信用社经营与管理，实行超经济的公权干预，而农村信用社只能被动地沦为这种公权下的祭品。由此看来，双方存在着利益交换的客观条件，但却缺乏主观合作的动因，更缺乏有效合作的法律保障。

2、组织形式的多元化背离了公私合作的宗旨。当下，农村信用社在组织形式上是否应该实行多元化，理论上尚存争议。主流观点认为，我国区域经济发展水平极不平衡，各地文化乃至互助精神也存在巨大差异，因此，我国农村信用社应该因地制宜，采取股份制、合作制与股份合作制等多元组织形式。[7]由于公司企业的成功效应，该观点在实践中演化为一种纯粹股份制论。根据该观点，引入股份制，政府可以减少对农村信用社财税与资金的支持；而农村信用社引入股份制，还能够在取得政府扶持下激发企业活力。这似乎是个双赢的设计。然而笔者认为纯粹股份制存在着致命的制度悖论，有违公私合作的宗旨。具体而言：（1）农村信用社组织形式多元化缺乏制度理性。所谓多元化，无非就是在农村信用社名下，传统农村信用社（纯粹合作制）、农村合作银行（股份合作制）以及农村商业银行（纯粹股份制）等具有某种程度上相似而在产权构造上又有所不同的三种组织形式的聚合。当下，农村信用社组织形式存在着形式上的多元化而实质上的纯粹股份化倾向。从制度设计上说，农村经济形式的多元性需要农村金融供给的多样性，因此，如果将农村信用社组织放到整个商主体体系中去看待，多元化未尝不是一个值得肯定的社会现象。从某种意义上讲，这种多元化可以增加农民社员结社的积极性与选择性。但问题是，这种组织形式多元化的背后是纯粹股份制的嵌入。而纯粹股份制与合作制是不能兼容的，这种嵌入必然带来整个法律体系的混乱，并会引发相应的制度风险，如政府扶持股份制企业有何法理依据，纯粹股份制后是否涉及与其他商业银行的不当竞争，甚至在国际合作贸易中是否存在反倾销、反补贴之虞，等等。当然，我们不是在否定股份制的本身，而是说，股份制仅适合合作制以外的企业类型。事实上，公司制作为股份制的杰出代表，早已成为商法实践的成功典范。根据市场经济的需要，农村信用社可以异化为股份制银行，但异化后就再也不能称之为合作社了。由此看，组织形式的多元化在本质上减少了市场主体对组织形式的选择，