熊建明：论中央与地方权力的统合与分置

【摘要】认为单一制下国家组成部分的权力不由宪法规定，只能由中央政府授权或委任的观点是错误的；可以从国家权力主体的宪法地位、权力来源、分权等角度来论证。作为宪法学研究内容，单一制与联邦制的区分是没有必要的，对国家及其结构形式的认识并无实际助益，因此应该从宪法学框架体系中将此内容剔除。两制的存在及其分类标准与意义的实质，就是要描述一国境内，国家权力统合与分置的结构与现状，这也是在宪法学中讨论国家结构与形式的意义所在。因此用该术语来代替前两制更有学术意义与实践意蕴。

【关键词】单一制；含义错误；权力来源；分权及标准；权力统合与分置

引言

一般情形下，在宪法学里讨论国家结构形式，或国家与其组成部分间关系时，会提到单一制，且经常但并非总是与联邦制成对出现。无论是单一制，还是联邦制，绝大多数教科书或论著都采特征性描述来界定此两词的含义。尽管有关单一制含义的说法有多种多样，但究其核心不外乎如下几点：[1]

1．单一制国家以普通行政单位或自治单位划分其内部组成，这是国家与其组成部分间关系之特征描述。

2．国家单一制标志之一是，全国只有一部宪法，一个中央机关体系；各行政单位与自治单位都接受中央的统一领导，即它们没有脱离中央的独立权力及其来源。

3．国家单一制标志之二是，不论中央与地方[2]分权达到什么样的程度，地方的权力都由中央通过法律文件予以规定或改变；地方权力没有宪法保障，全国只有一个统一的国籍，在国家内部按地域划分行政区划。

4．国家单一制标志之三是，在对外关系中，中央政府是国际法主体；国家组成部分没有独立对外交往的权力。[3]

同时上述四点也几乎都是在描述联邦制特征之背景下对照展示出来，因此要完整地理解单一制，似乎不能不涉及到联邦制，反过来也是一样。

对单一制进行学术性解读的文献不是很多，或者说太多的相关论述大都是完全相同的内容与方式，笔者按时序举出四例，一是王世杰与钱端升合著《比较宪法》（1942年7月），二是童之伟论文两篇《单一制、联邦制的区别及其分类问题讨论》（1995年2月）、《单一制、联邦制的理论评价与实践选择》（1996年8月），三是王丽萍独著《联邦制与世界秩序》（2000年5月），四是沈宗灵独著《宪法比较研究》（2002年1月）。下面分别给予简评。

王钱合著本是在第四编国家机关及其职权之第四章联邦制度中介绍单一制的。在本章中联邦制是当然的主角，通过邦联与联邦的比较，联邦国与单一国的区别来完成其对联邦的认识与界定。作者们认为联邦制与单一制区别在于，“应该是在全国事权划分的手续上：凡属联邦国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法划定，所以各邦政府的事权，有宪法为保障；而单一国家，无论分权程度如何，其地方团体的事权，总系经由中央政府以普通的法律或命令所规定的，所以地方团体的事权，初无宪法的保障，许多学者对于联邦制与单一制的讨论，往往因忽视或误解这个异点而发生重大错误”[4]。即两位宪法学先辈认定单一制与联邦制差别不在于实际分权的程度与层次，而在于确认分权的规范层级，若来自宪法，则为联邦制，若来自一般法律，或中央政府的命令，则为单一制。

童之伟教授于1996年发表在《法学研究》上的论文《单一制、联邦制的理论评价与实践选择》未对两制的划分标准及单一制内涵予以界定，[5]但认为，“今日的单一制、联邦制内涵，早已不同于它们在19世纪，甚至20世纪前半叶所包容的内涵。它们两者之间实际上早已不存在早期那种国家整体是可分还是不可分，是有统一的主权还是无统一的主权，地域构成单位是可任意退出还是不得退出，经济政治文化联系是被阻隔还是不被阻隔等传统的重大差别。这些问题实际上已经都基本得到了解决，已不成为需要给予太多关注的问题。从今天的情况看，采用单一制还是联邦制之争实质上不过是在统一的国家体系内如何纵向配置国家权力行使权并规范其运用程序的问题。因此今天的两制差别基本上或主要地表现在国家权力在各级政府间配置所依循的原则、程序、比例和方法上。[6]而深化国家权力分解程度是单一制与联邦制共同的发展方向”[7]。

在此前的另一篇文章中，他则坚持，“单一制与联邦制的区别，从根本上说只有一条，那就是看主权权力是由全国性政府独占还是由其与区域性政府分享，若是由全国性政府独占主权权力，则为单一制，若由全国性政府与区域性政府分享主权权力的是联邦制”。主权权力说到底，就是在国家生活中一定的国家机关对某一方面公共事务的最终的决定权。一个联邦制国家的区域构成单位在或多或少的公共事务上拥有这种决定权，是该国之所以能称为联邦制国家的原因所在，也是其与单一制国家根本不同之处。也许正因为如此，美国研究联邦制的权威学者威廉•H•利克尔才将联邦制定义为“将政府活动分成地区和中央两大部分，彼此各有某些专司，并负责其最后决定之政治组织体”。也就是说，“作为联邦制，不仅全国性政府与区域性政府之间应该存在权力分配关系，而且必须存在着主权权力的分享关系；否则就是单一制”[8]。

王丽萍一书主要探讨联邦制，单一制只是附带地提及，其对两制的分类观点有些新意。她认为，“联邦制与单一制的差异不在于权力的集中或分散，不能以分权程度的高低来区分两制。即使联邦制与单一制在制度安排与机构设置等方面存在区别的话，这些区别也都适应于两者在中央与地方权力关系方面的特征的差异，并服务于国家统一的最终目标，两者间存在着尚未引起人们足够关注与认识的一致性和相似性，其底蕴源自其共有的民族主义”[9]。

沈宗灵先生是在其著述第九章中央与地方权力分配形式中谈到了两制。他首先一般性地谈及了联邦制与单一制的概念与区分，强调单一制国中地方政府的权力不是由宪法分配的，然后讨论了英法意日和中华人民共和国各自的单一制，其中中国是单论的。在谈到中国单一制时，认为它“享有与前面四个单一制国家共同的特点，就是国家权力由中央政府掌握，地方政府的权力是由中央政府授予的，并不像联邦国家那样，中央政府与州政府的权力都是由宪法授予的”[10]。这表明沈先生在此问题并无独特的见解，遵从通说。

引介完毕目前中文文献对此两制的界定与区分后，笔者对它们评述如下：

1．目前中文流行的，包含权威教材在内的著述，对单一制的主要观点几乎都是源自王钱合著本，即单一制国家，无论分权程度如何，其地方团体的事权，总系经由中央政府以普通法律或命令规定，所以地方团体的事权，初无宪法的保障。童教授业已论证此说法不符合当今实际，[11]但教材内容至今未吸取童氏主张，依然沿用王钱说法。

2．童之伟教授认为两制的根本性区别在于，主权权力是由谁分享，即将通说中的事权变换为主权权力。对主权权力，童氏只用一句极其简洁，因而不能算作是定义的语言确定其指称：在国家生活中，一定的国家机关对某一方面的公共事务的最终决定权。按照这个说法，那么贵州省政府及其属下的地方政府部门运用其职权的情形也可以归于此类，如在贵州瓮安事件中，当地公安局（地方国家行政机关）处理打砸抢（公共事件）时，对首要分子予以拘留（行政最终决定权），最后由贵州省政府对此案件下最后的断语性结论（政治最终决定权）。但谁都知道，贵州省政府与瓮安县公安局及其所为不是行使童所指的国家机关及其主权权力；这表明童教授的说法含糊，意义与指称都显得混乱，指出王钱二位的不适应之处，但却以一个意义更加不明的概念来替代，因而不是问题的终结，而是开始。同时主权权力这个词本身就极有问题。[12]因为主权中含有权力，用权力来修饰权力，除非予以特别说明，并就此臆造之用途予以特别论证，否则不能视为学术之举。同样问题还存在于童氏所生造的“权力行使权”。[13]

3．王丽萍认定两制的区分不在于分权之观点有待进一步论证。笔者认为两制的存在价值及其区分标准有且只有分权，至于这个“分”是分工、分立或分离，暂且不论。不存在分权则不存在两制之分；同时既不能以单一制来度量并确定联邦制的内涵与范围，反过来也是如此；如果认为此两制及其区分尚有学术意义，就必须寻找一个相对中立的标准来界分它们。

4．部分赞同童教授有关“今天的两制差别基本上或主要地表现在国家权力在各级政府间配置所依循的原则、程序、比例和方法上”。但完全反对“深化国家权力分解程度是单一制与联邦制共同的发展方向”这一说法。

本文主要论证在一国主权之内，代表国家整体的政府[14]与国家组成部分的政府，其权力的统合与分置问题，并对上述观点予以阐明。同时认为联邦制与单一制的区分及各自含义，实际上就与中央与地方权力的统合与分置问题有关。限于篇幅，本文只集中讨论单一制国家类型，其中主要以《中华人民共和国宪法》第2～3条、第5条，第62条、第89条、第三章第五节等诸条款的文本意义解读为依据。

除引言外，全文共分四部分。第一部分论述单一制下各个地方，即国家组成单元的权力―由代表它们的地方政府拥有并行使―都不源自中央政府（以下简称中央）及其授权，而是源自自身；对此权力的控制或限制则来自中央；但限制的基本含义是对本已有的权力施加拘束，而不是通过限制来给予地方权力，且此权力来源于自身与中央对其限权都能在宪法中找到依据。第二部分论述不仅地方权力不来自中央，就是中央权力也来自地方权力的聚拢或集合，地方权力产生中央权力是中华人民共和国的一切权力属于人民的必备转换模式。第三部分论述划归各个地方的权力同样是在宪法的语境中与框架下进行的，而不是仅仅依靠其它法律或中央命令。这三部分与联邦制并无不同。[15]最后是全文结论。

一

现行相当多的宪法学教科书与著述都把单一制下，国家组成部分所拥有的权力划归为中央政府的授权，或直接源自中央政府。[16]这是严重的错误。童之伟教授之“单一制（国家）的根本特征是，国家每一方面公共事务的最高和最后的决定权都掌握在全国性政府手中，区域性政府只能行使全国性政府授予的或允许它们行使的权力”的所谓“主权权力由全国性政府独占”之说法中，也包含此意，那么同样误入歧途。[17]

下面是笔者对此结论的详尽展开。因这些教材或论文面世时，已有《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），同时绝大部分内容都会讨论中国宪法问题，那么不妨就以《宪法》为主要根据来讨论。

《宪法》第2条第1款规定，中华人民共和国一切权力属于人民，第2款明确人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。无论对人民的含义作何规定，他或他们首先一定是分散居住并生活在中国广大城乡各地的自然人，即人民无论作何种简化或约定，分散的地域性是其必不可少的特性，且此特性不可被化约至无，它也与“地方各级人民代表大会”之“地方各级”相对应。同时人民行使权力的机关有两类，一类也是唯一的一个，就是全国人民代表大会，它代表全体中国人民行使中华人民共和国整体性的国家权力，另一类的类型不仅很多，并有层级性，而且在全国范围内，同一层级的人民代表大会极多。这表明相对于全国人民代表大会，地方各级人民代表大会作为权力的行使机关是绝对性独立的，而不是从属于前者。尽管可以肯定它们之间就权力的享有与行使而言，存在着某种联系，但作为权力行使的实体则无疑不受此联系影响，即其行使国家权力的主体资格，