肖京：国家治理视角下的财政预算法治化

【摘要】在当前国家治理现代化的背景下，财政预算的法治化问题显得尤为重要。而要真正充分实现财政预算的法治化，就必须准确把握预算法的双重法律属性。预算法具有经济法与宪法的双重法律属性，两方面的属性统一于当前的国家治理现代化进程之中。充分认识并把握预算法的这种双重法律属性，对于科学构建预算法理论体系、合理安排我国预算法中的相关制度、妥善解决预算法实际运行中的各种实践问题，具有十分重要的意义。基于预算法的双重法律属性，财政预算法治化就是要分别在宪法层面和经济法层面加强财政预算法律制度完善。从立法的角度来看，在宪法和经济法的框架体系之内，探索国家治理现代化的财政预算法治化路径，应当是我国今后财政立法工作的努力方向。

【关键词】国家治理；预算法；双重法律属性；宪法；经济法

一、引论

二十年，似乎又是一个轮回。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过了《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》。历经四次审议，《预算法》的修改终于尘埃落定。至此，预算法立法完善问题总算暂告一段落。不可否认，本次《预算法》的修订实现了多处的创新和突破，并且也在一定程度上解决了我国预算管理中的一些问题。但是同样不应忽略的是，本次《预算法》的修改也留下了若干遗憾，仍有待于今后的进一步修改和完善。从这种意义上讲，财政预算法治化的推进“永远在路上”，[①]本次《预算法》的修改也只能看作是我国财政预算法治化进程中的一个新起点。

事实上，从国家治理现代化总体要求的角度来看，我国在财政预算法治化建设方面依然任重而道远。进一步推进我国财政预算法治化，仍然将是我国今后一段时间内的主攻方向。十八届三中全会明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，而“财政是国家治理的基础和重要支柱”。要实现国家治理现代化，就必须“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。而在整个财政制度中，预算法居于非常重要的地位，被称之为“经济宪法”。因此，财政预算法律制度的进一步完善无疑具有十分重要的意义。

此外，从法律与经济的关系来看，进一步深化预算法律制度的完善不仅是我国财税体制改革与完善的重要内容，同时也是促进我国经济发展方式转变的重要手段，具有制度建设与经济促进的双重功效。中央对此也高度重视，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确指出，“理顺各级政府间财政分配关系，健全公共财政体系，完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。”党的十八届三中全会进一步指出，“改进预算管理制度”，“实施全面规范、公开透明的预算制度”。这都表明，财政预算的法治化问题关系到经济法展的促进，因而更加需要进一步推进。

在整个财政预算法治化进程中，理论的研究具有十分重要的意义。前些年，伴随预算法的立法修改进程的逐步推进，预算法的修改与完善问题逐渐成为法学界重点关注的热点问题。虽然预算法的修改历经全国人大常委会四次审议才最终于2014年8月通过，但在这漫长的立法研究进程中，学界却得以有时间进行充分酝酿，并在酝酿的过程中涌现出了一批重要的优秀研究成果，这些成果已经成为我国预算法完善的重要理论基石。近些年的相关成果，不仅数量明显增多，而且质量明显提高；不仅关注预算法的具体内容，而且关注预算法的外在形式；不仅拓宽了预算法研究的范围，而且延展了预算法研究的深度。[②]不可否认，这些研究成果从不同的角度和侧面，为我国预算法的修改与财政预算法治化的实现，提供了非常有益的思路，并在新修订的预算法中得到了不同程度的体现。

然而，遗憾的是，在以上学界的研究成果中，对预算法的双重法律属性其进行集中研究，并由此上升到国家治理高度的成果并不多见。虽然有些学者在其研究成果中也会涉及到预算法的宪法属性问题，但仍不少的学者在其研究成果中把预算法的法律属性自动默认为经济法，并在经济法框架体系之下开展相应的研究。固然，预算法是经济法的重要组成部分，从经济法的角度研究预算法也具有十分重要的意义。但是，如果仅仅在经济法框架之内研究预算法的完善问题，并不能对预算法的进一步完善提供科学完备的方案，也不能很好地解决我国当前预算法实际运行中存在的诸多问题，更不能从根本上对我国预算法进行完善。因为，许多影响预算法运行的现实问题，并未必都是经济法本身能解决的。例如，预算民主与我国现行政治体制的张力问题，预算权的中央与地方分配所带来的宪法问题，这些已经远远超出了经济法的范围，很有必要上升到宪法的层面才能予以解决。

这似乎是一个两难困境，一方面，“不入虎穴，焉得虎子”，不纳入到经济法的体系之中，很难对预算法进行有效的研究；另一方面，“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，仅仅局限于经济法的范围，又很难全面系统地认识和理解预算法。从这种意义上讲，预算法既在经济法“之内”，又在经济法“之外”。这一困境的解决之道，在于从国家治理的角度重新审视预算法的双重法律属性，并在此基础上探寻财政预算法治化的基本路径。有鉴于此，本文拟对上述问题进行探析。

二、国家治理视角下的预算法之双重法律属性

国家治理不仅是传统政治学研究的对象，同时也是法学研究和关注的重要问题。这是因为，在当前依法治国逐步深入推进的背景下，依法治国已经成为当代中国国家治理现代化的必由之路，研究国家治理，离不开法学的视角。事实上，从以往法学研究的成果来看，国家治理相关问题也是宪法和行政法学界特别关注的重要问题。这不仅体现在宪法与行政法的基本内容大多与国家治理问题直接相关，同时也体现在若干宪法与行政法学理论的重大创新成果，其出发点和归结点也都是在紧紧围绕着国家治理。[③]

此外，从国家治理的内涵和基本内容来看，国家治理同样也和宪法和其他法律紧密相连。一般认为，国家治理就其基本内容来看，主要包括国家治理体系和国家治理能力。而“所谓的国家治理体系，是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。” [④]所以，在整个国家治理体系中，法律制度是其基本内容，其适用范围涵盖多个领域。就国家治理能力而言，所谓的国家治理能力，是指“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力，”[⑤]其中法治水平的高低亦是决定国家治理能力的关键。

由此可见，国家治理与以宪法为核心的法律制度体系具有十分密切的联系，从国家治理的角度研究法律制度，与从法学的视角研究国家治理，都具有十分重要的意义。在整个国家治理的法律体系中，作为连接整个国家政治、经济、社会领域的关键制度财政预算法律制度，无疑是国家治理体系最为重要的组成部分之一，同时也是国家治理能力高低的重要体现。预算法从其基本内涵的角度来看，“是调整国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。”[⑥]从调整范围来看，预算法广泛涉及到预算权的分配、预算收支范围的界定、预算编审制度、预算执行制度、决算制度、预算监督以及预算法律责任承担等多个方面的内容。这些方面的内容不仅是宪法和经济法所共同关注的重点内容，同时也是现代国家治理的核心领域。因此，从国家治理的视角来审视预算法的宪法和经济法二元法律属性，对于推进财政预算的法治化，无疑具有十分重要的理论意义和实践意义。

预算法具有明显的宪法属性，这一点不仅可以从西方国家宪法发展历史得到印证，同样也可以从我国当前预算实践中的问题得到合理解释。首先，从西方国家宪法发展史来看，西方国家宪法的发展始终与财税危机中的预算问题紧密相连。无论是英国的光荣革命、法国的大革命还是美国的独立革命，财政预算都是其爆发的重要导火索，财政民主也都是革命的核心目标之一。在当今西方国家，财政预算在宪法上的意义更是非同小可，以至于在美国，“如果你想了解联邦政府在过去的一年都干了些什么，或者，在未来的一年里将要干些什么，那么，你只要看一下联邦政府财政预算就足够了。”[⑦]从这种意义上讲，宪法的历史“可以说是现代预算制度的成立史和发展史。”[⑧]其次，从我国当前预算法的实践来看，预算法同样具有十分突出的宪法属性。“宪法的实质是分权，即在国家与公民之间，在国家机关相互之间进行分权”，[⑨]而预算法中最需要解决的重要问题恰恰预算权的分配，这是典型的是分权问题，预算法在此问题上体现出明显的宪法色彩。我国当前预算法实践中的执行力不足，实际上与我国当前的政治体制，以及人大机关与行政机关之间、行政机关相互之间的权力配置，有很大的关系。要想从根本上解决这一问题，必须在宪法层面有所突破。也正是因为如此，党的十八届三中全会把包含预算法在内的财政法制建设提到了国家治理得高度，明确指出，“财政是国家治理得基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”由此可见，从国家治理的视角认识预算法的宪法属性，对于在宪法层面实现财政预算的法治化具有十分重要的意义。

预算法同样具有突出的经济法属性，这一点可以从经济法的概念和特征中寻找到答案。首先，从经济法的概念来看，经济法是“调整在现代国家进行宏观调控和市场规制过程中发生的社会关系的法律规范的总称”，[⑩]而新修订后的《预算法》第1条明确规定，“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”这表明，预算法以经济社会的健康发展为基本目标，具有明显的经济与社会功能，在这一点上与经济法的二元功能相契合。[11]因此，从经济法的概念来看，预算法完全符合经济法概念范畴的外延，具有经济法的法律属性，是经济法的重要组成部分。其次，从经济法的特征来看，经济法具有经济性与规制性两大基本特征，这两大特征贯穿于经济法的各个领域。而从预算法的角度来看，预算本身就是对财政的预算，其经济性自不待言；同时，预算也意味着一种有计划的“节制”，“规制”也是预算本身的应有之意。正是因为预算法与经济法有着如此密切的联系，法学界一般都认可预算法的经济法属性。也正是因为如此，法学界诸多学者对预算法的研究也多从经济法的视角，在经济法的框架之下展开。

值得注意的是，从国家治理的角度来看，预算法的双重法律属性并非完全对立，而是辩证统一。这种辩证统一的关系根源于宪法与经济法之间的密切联系，贯穿于国家治理现代化进程之中。就宪法与经济法的关系来看，二者的密切联系不仅体现在一般意义上的根本法与普通法关系，同样还体现在二者经由“经济性”这一纽带建立的特殊关系，而这种特殊关系却是其他法律部门与宪法之间所不具有或者说不完全具有的。这种特殊的密切关系体现在，一方面，有关经济的法律条文在宪法中占有很大的比例，以至于在当今世界，“一部现代的宪法同时也是一部经济宪法”；[12]另一方面，经济法上的体制法，关系到公民与国家、国家机关之间的分权，从这种意义上讲，经济法又被称之为“经济宪法”。事实上，从我国宪法与经济法的发展历史也可以看出，宪法与经济法之间是相互促进而发展的，这表明，经济法与宪法是完全可以协调发展的。[13]此外，从国家治理尤其是国家经济治理的角度来看，预算法作为国家治理法律体系的重要组成部分，不仅可以作为宪法和经济法“交叉”的典型“地带”相对独立而存在，