刘中民：冷战后东南亚国家南海政策的发展动向与中国的对策思考

[内容提要]本文主要从南海争端方国家、非南海争端方国家、东盟三个层次分析了冷战后东南亚国家南海政策的发展动向。对于南海争端方国家，重点分析了越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚的南海政策；对非南海争端方国家重点分析了新加坡和泰国的南海政策；对于东盟的南海政策，本文指出协调成员国在南海问题上的立场，发表联合声明表达对南海问题的立场，直接就南海问题与中国进行对话，通过东盟地区论坛讨论南海问题，构成了东盟对南海问题施加影响的主要方式。在对策思考方面，本文指出中国未来的南海政策应该侧重以下几点：继续将“搁置争议，共同开发”作为解决南海问题的基本原则；坚持“双边协商”的具体策略，力避南海问题的国际化；保持与东盟在南海问题上的沟通，确保东盟不致形成在南海问题上对中国不利的一致立场；在南海区域安全机制的构建和海洋安全维护方面发挥更大的作用。

[关键词]南海争端方国家 非南海争端方国家 东盟 南海政策 对策思考

南海问题主要是20世纪70年代以来由南沙群岛的主权归属问题所引起的包括岛屿主权、海域划分和资源分配等争端。在岛礁争议方面，越南、菲律宾、马来西亚等南海周边国家先后对南沙群岛的全部或部分岛礁提出主权要求，并非法占据了南沙群岛部分岛礁。在海域划界争端方面，南海周边一些国家单方面宣布200海里的专属经济区或划定大陆架，这些主张或要求均不同程度的侵入了我国的传统海疆线（“U形线”）内。有些国家还以专属经济区或大陆架制度为依据，对其划定的区域内的岛礁提出了主权要求。在资源争夺方面，南海周边国家在南海海域开采油气资源的步伐十分迅速。

近年来，由于中国奉行“搁置争议、共同开发”的南海政策，对越南、菲律宾等南海周边国家制造的相关事态保持了相当的克制，并积极推进与有关南海争端方的双边协商；强调双边磋商的重要性，反对将南沙问题国际化；高度重视东盟对南海问题的影响，通过加强与东盟在南海安全问题上的合作，为未来南海问题的解决创造条件，使得南海问题在一定程度上保持了可控制状态。但是，就南海周边国家的南海政策及其行动来看，南海问题的最终解决依然面临诸多的压力和挑战。就以往的研究而言，存在的一个重要缺陷在于缺乏对南海争端方国家、非南海争端方国家、东盟三种力量进行层次化的分析。就中国的南海政策而言，一个重要目标就在于通过双边磋商解决与各争端方的争议，防止南海问题国际化。因此，只有从南海争端方国家、非南海争端方国家、东盟三个层次了解冷战后东南亚国家南海政策的发展动向，中国才能针对变化的形势制定更为有效的南海政策及其策略。

一、东南亚南海争端方国家南海政策的走向

1、越南南海政策的调整动向

20世纪90年代以来，越南对所占据的南沙诸岛礁的经营十分积极。1991年5月，越南在其占据的部分岛礁建立电视接收站；自1993年以来，越南已经在部分岛礁建立10余座灯塔；越南还积极鼓励其渔民到南海海域作业，并宣称其海军可支援300艘渔船的护渔工作；越南海军还组建了“长沙（南沙）海产公司”和“资源保持支局”，以开发南沙渔业资源和油气资源为主要任务。 据越南官方的《西贡解放报》2001年2月10日报道，在越共中央委员会召开的一次边防委员会会议上通过决议，建议在群岛上建立地方政府机构。 越南还积极加强与东南亚其他南海主权争端国的合作，与马来西亚的合作尤其密切。1992年1月，越南外长阮孟琴与马来西亚外长巴达维达成协议，共同开发南沙群岛及两国重叠的大陆架。 1992年6月，越南与马来西亚又达成协议，在暹罗湾有主权争议的海域，两国石油公司共同开发油气资源。 越南近年来挑起的与中国的主要争议问题为“万安北-21”石油合同区问题。 对于冷战后越南南海政策的特征，有学者总结为：（1）加强海空军现代化的步伐，主要通过向俄罗斯购买军事武器为主；（2）在前苏联和俄罗斯退出金兰湾后，考虑通过让美国使用金兰湾，增强对中国的牵制；（3）在撤出柬埔寨后，为摆脱外交孤立，积极改善与美国、日本以及欧盟的关系；（4）在1995年加入东盟后，希望通过东盟的力量对抗中国；（5）在改善与中国关系的同时，加强对南沙的主权宣示；（6）增强在所占领的南沙岛礁的设施建设，并鼓励越南渔民移民所占领的岛屿；（7）积极引进外国石油公司投资勘探石油资源，加强对南沙群岛的经营。

2、冷战后菲律宾南海政策的走势

（1）采取单边行为，加强对所占领岛礁的实际控制和主权宣示。具体措施主要包括：第一，加强对所占领岛礁的巡逻，缉捕或驱逐在这些岛礁附近水域作业的他国渔民尤其是中国渔民；第二，通过在所占领岛礁建立灯塔、加强对美济礁附近海域的军事巡逻、摧毁中国在部分岛礁的主权碑等手段，行使所谓的主权；第三，积极推行海军现代化和国防现代化，尤其是在美济礁事件后着手强化海空军力量。第四，在中业岛修建飞机跑道，供飞机起降用；第五，拟议通过招标在南沙群岛建立雷达系统，加强对中国南沙群岛设施的监控。菲律宾近年来挑起的事端主要表现为美济礁事件和黄岩岛事件。

（2）不断推动南海问题的国际化，不断以把南沙问题提交国际法庭相要挟。首先，菲律宾不断在多种外交场合加强舆论造势，推动南海问题的国际化。如1999年3月菲律宾总统埃斯特拉达要求联合国秘书长安南安排外交谈判以解决南海争议；菲律宾多次威胁将美济礁问题提交联合国安理会以及国际海洋法庭解决；支持印尼主办的南海潜在冲突研讨会，并在研讨会上宣传通过多边方案解决南海问题的主张；1999年3月在德国柏林召开的亚欧会议上，菲律宾力图将南海争端纳入会议议程，但没有为亚欧会议所接受；在1999年于秘鲁利马召开的亚太经济合作组织国会论坛（Asia-Pacific Parliamentary Forum）上，力图通过一个谴责中国进占美济礁的决议案未果。种种现象表明，菲律宾不断以把南沙问题提交国际法庭要挟，企图把南沙问题推向国际化。其次，借助美国力量，增强对中国的牵制。1992年美国从菲律宾撤军后，菲律宾急于凭借国际力量增强自身在南海问题上的发言权。其中最明显的企图是将美国拉入南海主权冲突之中。菲律宾外长马加布斯曾表示如果卡拉延群岛遭到攻击，美国根据共同防御条约有义务协防，但美国表示不愿意将条约的范围扩至有争议的岛屿。菲律宾总统拉莫斯曾建议东盟在南沙争端问题上应形成集体立场，并主张东盟应增加包括军事演习在内的内部接触。 1995年9月，菲律宾外长在与印度尼西亚外长举行会晤时，表示欢迎区外国家共同合作开发南沙群岛，以促进争端的解决。 美国夏威夷东西方研究中心研究员马克・瓦伦西亚1999年5月曾在《远东经济评论》撰文为菲律宾出谋划策，唆使菲律宾“将其声称对南沙岛礁拥有主权的法律依据公诸于众，并提议由国际法庭来裁决”。 此后，菲律宾还威胁说，“假如中国继续在美济礁建造其设施”，它将就南沙问题寻求国际支持。

（3）呼吁东盟在南海问题上采取一致立场，并通过东盟宣传和推进由菲律宾提出的南海“行为准则”，以增强菲律宾对南海问题的发言权。菲律宾多次呼吁，为了防止强权控制南海，东盟在南海问题上要“以一个声音说话”（ASEAN must speak with one voice）。1995年菲律宾与越南达成了“行为准则”协议，宣称在他们占领的南沙争议区（即南沙群岛的大部分地区）保持稳定。 1999年7月，在新加坡举行的东盟外长会议上，菲律宾以“缓和紧张局势”为名，提出要求各争议国不要采取占领岛礁等“新行动”的行为准则，但未能得到各国的同意。加之东盟各国在行为准则的适用范围上存在分歧，如马来西亚主张“应该仅限于争议激烈的南沙群岛”，而越南却要求“以整个南中国海为对象”，故在新加坡举行的东盟外长会议上，“行为准则”草案未被会议接受，也没有形成协议。1999年11月，东盟在马尼拉举行的高级事务性预备会（副外长级会议），菲律宾再次提出“行为准则”草案，其内容包括：（1）不采取旨在进入目前尚未占据的岛礁的行动；（2）向有关国家通报会对地区产生影响的重要政策，实际上是冻结现状。 此后不久，东盟第三届非正式首脑会议在马尼拉召开，同时也举行有日本、中国和韩国参加的“10+3首脑会议”。在会议上，南海“行为准则”又成为主要议题，菲律宾希望包括禁止在南沙群岛占领新岛礁及扩展现有占领岛礁上的建筑等内容的“行为准则”能为各有关国家接受。然而，在磋商过程中，由于各方对“行为准则”的看法存在着较大分歧而没有被通过。当时出席会议的中国外交部部长助理王毅指出，中国已与有关国家达成4点共识：（1）这是一个政治性文件，而不是法律文件；（2）这应是一个简短的原则性文件，而非冗长的文件；（3）文件的内容应仅仅是南沙群岛；（4）不赞成与南沙问题无关的国家或国际组织介入。他同时强调，中国不希望看到有些国家一边在进行制订行为准则之余，一边又在这一地区采取行动。

3．冷战后马来西亚南海政策的走势

（1）积极经营实际占领的南沙岛礁。马来西亚自实际占领南沙岛礁后，不断采取措施加强对实际占领岛礁的经营。马国防部长马扎克曾经表示，1983-1991年，马来西亚至少花费7000万马币经营所占领的南沙岛礁，尤其是加强了对弹丸礁的经营。该岛礁已经被发展成潜水、捕鱼和观光的旅游地，吸引了来自美国、欧洲、日本的观光客，岛上还设有两座海水净化厂。1994年7月和1998年5月，马来西亚总理马哈蒂尔两次飞往弹丸礁，以示对南沙岛礁的重视。马来西亚还积极与美日就油气资源开发进行合作，以牵制中国。

（2）出于对自身利益的考虑，马来西亚反对推进多边协商，而主张采取各自的双边谈判协商。由于马来西亚在南沙问题上除与中国存在争端外，还和越南、菲律宾存有争议，所以一度对印尼主办的“处理南海潜在冲突研讨会”持有戒心。后来马来西亚虽然调整其立场，开始支持印尼主办的第二轨道对话，但仍然反对将会谈正式化，认为南海问题应该首先从双边谈判做起，而且要在共同同意的原则基础上进行。 在东盟与南海问题的关系上，马来西亚一方面希望东盟在南海问题上发挥作用，但由于与菲律宾和越南的矛盾，使马来西亚对在东盟外长会议上讨论南海问题的态度仍然表现出犹豫不定。

4．冷战后印度尼西亚南海政策的走向

冷战后印尼南海政策的突出表现是通过主办“处理南中国海潜在冲突研讨会”（Workshop on Managing Potential Conflicts in South China Sea）施加对南海问题的影响。该研讨会由加拿大国际开发总署（Canadian International Development Agency）出资赞助，由印尼于1990年首先在东盟成员国内部发起。从1991年之后，所有涉及南中国海主权争端的各方逐渐都参与进来，其中也包括中国台湾。自1992年起，印尼一再提议将该会议由非官方提升为官方政府间正式会议的形式，并希望邀请南海区域之外的国家如美国、日本参加会议， 无疑具有推动南海问题国际化，并利用美国、日本等国家牵制中国的图谋。

二、非争端方的东南亚国家南海政策的动向

在非南海问题争端方的东南亚国家中，新加坡和泰国的南海政策比较值得关注。新加坡并非南海问题的争端国，但由于新加坡扼守马六甲海峡这一亚太地区的重要海洋战略通道，因此，南海的安全以及航行自由对新加坡而言是生死攸关的问题。新加坡将南海问题划分为两个层次：领土及资源的拥有权；南海航行自由。新加坡对南海的领土及资源归属没有具体的意见，但认为该问题的解决不能危及南海的自由航行。新加坡前总理李光耀曾经表示：“新加坡对南沙岛礁的归属，其下是否有石油天然气没有兴趣，但若拥有主权即意味领海及二百海里经济区被囊括，那就没有公海。届时，南海将被切割成六个或五个无主的小湖。这涉及新加坡作为一个主要港口的重大利益，是一个大问题。” 因此，在南海航行安全问题尤其是马六甲海峡的航行安全问题上，新加坡与印尼、马来西亚等国家有所不同，主张应该允许美国、日本等国际社会的力量介入南海航行安全问题的解决。由于新加坡与中国和东盟国家各自都保持着良好的关系，新加坡很少对南海问题发表公开的看法和评论，但支持1992年东盟国家在马尼拉通过的南海宣言的原则和精神，