张玫：海湾六国的可持续发展及其对中国的启示

摘要：海湾六国的经济和社会有着许多的共同特征。从整体来看经济结构单一，主要以石油为主，普遍存在本国国民失业率高的现象。石油收入是这些国家的主要财政来源，但“石油经济”从长期来看是不可持续的，最根本的原因在于石油资源的不可再生性。海湾六国政府实行了经济多元化政策以期早日摆脱对石油的依赖，向可持续方向发展。但可持续发展并非局限在经济方面，还包括了社会和生态环境的可持续发展，即关注环保和有效利用资源。本文以海湾六国为例简析了可持续发展面临的主要问题、实施战略及影响因素，这为中国的可持续发展提供了重要启示。

关键词：海合会；石油经济；经济多元化；能源多元化；可持续发展

可持续发展是指“既满足现代人的需求以不损害后代人满足需求的能力。换句话说，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。” [1]可持续发展的关键是长期发展，现代人应有效地利用现有资源，在不破环生态系统和社会环境的基础上发展经济，这样才不会影响到子孙后代的发展和生存。可持续发展强调了“三个持续”：生态的持续、经济的持续和社会的持续。[2]但从经济持续发展的角度看，以石油为基础的经济发展是不可持续的。因为石油是一种不可再生资源，未来可用石油量受到现在消耗量的影响。如果不施行有效的经济发展政策，石油资源的枯竭势必会影响到未来经济发展速度和生活水平。

海湾六国的经济和社会有着许多的共同特征，从整体看来，经济结构单一，主要以石油为主，普遍存在本国国民失业率高的现象。本文以海湾六国为例简析了该地区可持续发展面临的主要问题，实施可持续发展的战略以及影响可持续发展的因素，这些又为中国的可持续发展提供了重要启示。

一、海湾六国可持续发展的问题

与海湾六国可持续发展休戚相关的主要有经济发展、环保和高失业率等问题。首先，经济可持续发展。这些国家的经济严重依赖石油。欧佩克2004年数据显示：海湾六国的石油储量(此数据未计巴林在内)约占世界原油总储量的42%，天然气储量(此数据未包括巴林和阿曼)约为世界总储量的22%。石油资源不可再生的特性意味着现在用得越多，将来可用的就越少。除非该国拥有足够的财政储备，否则在资源耗尽之后，该国政府难以确保持续的高生活水平。联合国2001年的一份报告指出，从长远看，建立在石油下游工业、天然气加工和能源集中型的工业基础上的海合会经济模式是不可持续的。[3]因此，经济学家运用一些经济模型来测算政府每年应该储蓄多少石油收入才能保证未来政府至少能以目前水平或更高的标准发展经济。

其次，生态的可持续发展。可持续发展也强调了经济发展应该与整体生态环境相协调。从长远看，这意味着在当前情况下，经济快速发展的成本不应建立在过度开采和使用自然资源、破坏环境和人类生存的基础之上。海合会成员国生态可持续发展面临以下几个问题：第一，该地区的快速城市化进程、外籍劳工的大量涌入和高出生率；第二，该地区主要的污染工业，联合国一份关于阿拉伯地区工业和可持续发展报告指出，海合会国家的工业增长集中在产生有毒废料的原材料加工主要是化学工业上；[3]第三，石油渗漏对该地区环境造成潜在威胁。这种情况常发生在石油的运输过程或油田设施遭到故意破坏时。据美国有线新闻网报道，海湾战争中，伊拉克萨达姆政权不但故意纵火点燃至少700口科威特油井，且在1991年1～5月间蓄意将约1100万桶原油倒入海湾，致使科威特和沙特共约800 英里的海岸线上飘浮着原油。除约7亿美元的清污成本外，海湾地区大气系统和近海海洋生态系统也遭到严重破坏。[4]

最后，社会的可持续发展。海湾六国的社会可持续发展主要体现在劳动力市场的失衡上，亦即外籍劳工数量过高造成本国国民失业率居高不下。2005年，阿联酋人口普查的结果显示，该国国民仅占全国现有人口约22%。大量外籍劳工给东道国带来了一系列负面影响，如“本国人口失业率上升、传统文化受外来文化冲击、引发各类安全隐患等”[5]。造成高失业率的第一个因素是“职业歧视”。作为石油收入分配的一部分，大多数海湾国家国民在工资待遇高、工作负担轻、工作时间短以及承担极少工作责任的政府机构工作，因而本国国民不愿到私营企业就业，这就产生了“职业歧视”，造成了劳动力市场的“二元化”，即本国国民集中在政府部门，外籍劳工占据私营部门；第二个因素是高福利制度。大量的石油美元使海湾六国政府设立了高福利制度，为国民提供高水平生活。但这在年轻一代中形成了不劳而获的懒散工作态度，如一些国民认为在政府机关工作是理所当然的，而非以为社区和国家服务为目标。随着本国人口的增长，政府部门岗位日趋饱和，年轻一代很难立刻在政府部门任职。不仅如此，有些海湾国家大学生毕业后宁愿待业在家里一到两年，甚至排队等候政府部门的人员空缺也不愿到私营部门去就业；第三个因素是教育体制。海湾六国在教育上只注重“量”而忽视了“质”，而沙特更是侧重宗教教育发展。教育发展的成绩通常通过入学率来衡量，而非以是否能满足市场的需求，即私营企业对人才的需求来衡量；第四个因素是妇女就业。有学者强调：“海湾妇女问题不是一国内部的社会问题，而是制约整个海湾地区社会可持续发展的一个关键问题。”[6]妇女就业的最大障碍在于传统观念和妇女的社会地位。虽然海湾六国的女性受教育程度总体高于男性，但传统观念以及劳动力市场有限的承载能力等制约着妇女就业，造成妇女高失业率，就连海湾六国妇女就业率最高的卡塔尔，在2005年的就业数也仅占总劳动力的约18%。[7]

外籍劳工给本地文化带来了巨大冲击，给社会的可持续发展造成了潜在威胁。这主要体现在大量来自东南亚和南亚的家政妇女潜移默化地影响了海湾六国下一代的语言、行为能力和价值观，淡化了下一代学习母语和伊斯兰文化的自觉意识。这些“非传统安全”问题已引起了海湾六国政府和教育界的广泛关注和忧虑。基于以上的问题，海湾六国政府采取了一系列的可持续发展战略。

二、海湾六国的可持续发展策略

为了实现可持续发展目标，海合会成员国实行了以下机构策略：

策略之一是通过经济多元化实现经济的可持续发展，其主要措施是通过发展工业、农业和服务业等来减少对石油的依赖。

1.发展服务业。根据自身状况，海合会国家政府采用不同政策实现经济多元化，成果也有所不同。在海合会中，阿联酋在实施经济多元化政策中取得最显著的成绩，“2006年的非石油产量达到了3758亿迪拉姆(迪拉姆是阿联酋的货币，1 美元=3.67迪拉姆)，占其国民生产总值62.7%的份额。”[8]阿联酋的经济多元化主要以迪拜为火车头，该城市实现了从石油经济转型到以贸易、航运、旅游、金融、服务和信息产业为中心的服务型经济。它设立了一系列具有各种特殊功能的自由贸易区，包括杰布阿里口贸易区、迪拜网络城和迪拜媒体城等，迪拜国际金融中心和迪拜黄金及钻石工业园也正在建设中。而阿联酋阿布扎比则实施私有化政策，将水电局等公共服务设施私有化。最近一份报告显示：迪拜经济多元化的成果最明显，甚至高于转型经济发展最好的挪威和加拿大，而阿布扎比的经济多元化指数则仅仅高于卡塔尔。[9]究其原因，其有限的石油资源无法满足经济快速发展的要求，促使迪拜加速经济多元化。有关数据表明，1991 年迪拜的石油日平均产量达到约41万桶，而2002年的日均产量约为15万桶。预计不到50年，迪拜的石油储量将彻底耗尽，而海湾其他地区的石油、天然气则可维持大约100 年左右。[10]当然，迪拜经济多元化的成功不只因为石油短缺，它还得益于迪拜的领导人对于全球化的认识先于他国政府领导人。

2.发展工业。海湾六国所处的阿拉伯半岛常年气候干燥，降水量稀少，缺乏肥沃的土壤和其他自然资源，这样的地理环境限制了农业或是其他制造业的发展。根据“相对优势成本论”，一个国家的经济应建立在自身诸如低廉劳动成本或石油资源等人力和自然资源优势之上，这样才能在国际贸易和竞争中取得优势。海湾六国的工业重点是在丰富的石油储量基础上建立石化工业，如巴林和阿联酋都拥有处于世界前列的铝业集团，其铝制品远销世界各地。

3.发展农业。受土地资源和环境的限制，海湾六国发展农业的成本很高。不顾自身自然条件执意发展农业，不但会对生态造成巨大破坏，而且给政府的财政造成了巨大负担。以沙特为例，政府为发展农业，建设水利系统，给农民提供大量的农业贷款、农业用具、机械和技术支持等各项补贴。虽然所谓的自给自足目标达到了，但却给政府财政造成了很大的压力，1992年底，仅对农民和农业公司提供的长期无息贷款的息额已达257亿沙特里亚尔。[11]在原油价格高和市场需求稳定时期，巨额石油收入使政府有能力对农业提供较高的补贴。20世纪九十年代起，海湾石油收入开始剧减，政府开销大于支出。在财政紧缩的情况下，政府开始裁减农业津贴，把小麦价格留给市场机制来决定。结果农业补贴的真正受益者并非农民而是大农场主，原本为本国国民增加的就业机会也被廉价的海外劳工所取得，因而，政府的石油财富分配政策和为国民增加就业机会的目标都没能得到真正意义上的实现。更重要的是，这项政策的负面结果已浮现，农业生产过程中过度采用地下水已严重破坏了地下水系统，这和可持续发展相悖。简而言之，鼓励农业发展的政策对国家的可持续发展造成两个后果：经济体系运转的失常以及资源的错误配置，已严重影响了社会、经济和环境的可持续发展。

实现可持续发展的策略之二是设立投资国内外的专业机构，运用适当的金融投资组合在海外市场上建立未来基金，即国家主权财富基金。截至2007年底，海合会国家主权基金的总资产约1.5万亿美元。[12]科威特政府将每年石油收入的10%分拨到政府特设的一个基金――科威特后代基金（Fund for Future Generation），以备石油耗尽时之需。最有力的例证是对1991 年海湾战争多国部队的军费支持以及战后科威特重建，此基金支付了大部分费用。这些以政府为代表的投资形式有：股票、西方国家的国债、流动现金、不动产和国际银行存款等。但海湾国家的这些投资机构的投资方向和范畴被视为“保守而具有投机性”[13]，即这些投资倾向于短期或中期投资，而非长远投资。另一方面，这种特征也体现了海湾投资者更喜欢切实的、可预测的投资，而不是那些风险高、波动性大的投资。在国内投资方面，海合会六国主要集中在基础建设和扩大、提高社会服务方面，如教育、医疗和住房等。随着世界政治、经济格局的变化，海湾国家主权基金的投资方向有所改变，但仍保持低调。至2007年底，这些主权基金在国际金融市场上的作用日益凸现，尤其是在2007 中期开始蔓延的次贷危机中。截至2007年下半年，这些主权基金已向国际金融市场上注入了上百亿美元的资金。

除以上政策之外，促进可持续发展的宏观经济政策还包括削减政府开支、实行税收制度、促进私营经济发展、解除对劳务市场的管制、私有化、开放金融市场、改革现有货币兑换系统和增加出口产品的利润等方面。这些政策更如此，已被不同程度采纳，如阿联酋的阿布扎比已开始对电力和水利部门进行私有化。税收制度是扩大政府收入的一个重要途径，而且可以逐步地帮助政府减少对石油收入的依赖，但这些国家普遍不对公民征税，还利用税收优惠政策作为吸引外资的主要工具之一。不交税就没有“发言权”，税收政策的推广不仅牵涉到海湾国家的政治和经济，而且是一个敏感的社会问题。虽然国际货币基金组织建议海湾六国2008年开始逐步推行增值税，但是它们会采取审慎的态度来推行税收政策。[14]

实现可持续发展的策略之三是能源多元化。能源不仅会影响经济发展，而且与人类的生存环境休戚相关。海合会成员国拥有世界石油储量的42%。理论上讲，在今后的二三十年内不用担心能源的问题，但能源多元化政策已被提上了议程且已付诸实施。海湾六国实行能源多元化的战略主要有两个原因：其一，自身能源储量不能满足快速增长的经济需要，政府必须寻找新的能源供应源，如巴林和阿联酋迪拜。巴林已和卡塔尔签订购气协议。迪拜不但通过联邦政府和卡塔尔签订天然气协议，