陈桂清：台当局南海政策的演变脉络及特点

最近，随着南海局势日趋紧张，台当局的南海政策也引发各方关注。自国民党政府退踞台湾以来，由于岛内外环境不断变化，台当局的南海政策也随之发生转变，时而积极、时而低调。但总体而言，台当局在维护南海"主权"时，通常不愿采取强硬态度，反而步步退让，甚至转为奉行"非军事化"路线，维持"低调看守、明哲保身"的状态。

一、两蒋时期（1949年-1988年）

初期，"主动经营"。国民党政府对于南海的经营始于抗日战争胜利。1946年，国民党政府派出海军特遣舰队，巡航中沙、西沙、南沙等群岛，替各岛命名，并于1948年印制《南海诸岛位置图》，确认"U形线"（即现在通称的"9段线"）的疆域线，正式公布中国政府对南海诸岛及其附近海域的主权和管辖权范围。但在1950年海南岛被解放后，国民党军队驻守在南海地区的军队大幅撤退，仅在距离台湾较近的东沙地区以及南沙最大岛屿且唯一拥有淡水资源的太平岛留驻守军。此后的一段时间，台湾方面始终将军队主力放在防止解放军进攻金门、马祖等大陆沿岸岛屿，对距离较远的南沙关注有限，投注的资源亦有限。

中后期，"被动守护"。1960年代之后，由于两岸在联合国的"中国代表权"之争白热化进行，为维持"邦交"，台当局在南海问题上的态度发生明显改变。面对菲律宾、越南等国对南海主权的侵犯行为，台当局选择以隐忍方式应对。1971年菲律宾侵占中业岛、1973年及1974年南越政府分别侵占鸿庥岛、南子礁、敦谦沙洲时，台当局为了保住与菲律宾及当时南越的"邦交"，未对侵犯行为做出任何抵抗，事后也未派兵夺回，仅做出口头抗议。随后的一段时期内，台当局基于与周边关系的考虑，对邻近国家侵占南沙群岛、损害其"主权"的行为均未采取实际行动，反而以保持现状为满足，仅对太平岛及东沙群岛加强防务，对于此外的岛礁未有积极作为。

不过，对于大陆方面捍卫中华民族固有疆域的行为，两蒋时期的台当局还是基于民族大义给予配合、支持。据一些媒体报道，台军方不仅在1974年西沙海战时对解放军舰队穿越台湾海峡大开绿灯，还在1988年赤瓜礁海战中由太平岛给解放军提供相关支援，时任台"国防部长"郑为元甚至表示"如果再发生战争，国军将助共军抗战"，一度形成海峡两岸守卫南海的默契。

二、李登辉时期（1988年-2000年）

初中期，"积极作为"。李登辉执政后的一段时期，台当局对维护南海"主权"的态度一度相当积极，希望在南海政策上谋求出路。1993年初，台当局公布《南海政策纲领》，同年5月核定《南海政策纲领实施纲要分办表》。1994年10月，通过"内政部"拟定的"南海问题讨论会结论分办表"，明确揭示台当局在维护南海主权、加强南海开发管理，积极促进南海合作、和平处理南海争端与维护南海生态环境等问题上的政策目标。1995年"美济礁事件"发生后，"行政院"更于6月批准"内政部"成立"南海突发事件紧急处理小组"。1999年，台湾"内政部"还公布"中华民国领海基线"，首度明确公布领海范围。当年，岛内还屡次传出打算批准企业投资，将东沙及南沙建设成海上观光景点。这都显示当时的台当局对于南海"主权"立场的坚持以及对南海问题的重视。概言之，李登辉执政前一阶段，台当局在南海问题上，一方面强调拥有南海主权，主张拥有南海历史性水域内一切合法权益，支持以合作、和平方式解决南海争端，另一方面表示愿暂时搁置主权争议，与周边国家共同开发南海资源，并有意积极参与区域内有关南海问题之对话。

后期，"非军事化"。由于李登辉于1999年7月突然抛出"两国论"，使得两岸关系遽然紧张，再度进入战争边缘。这不仅使得台当局对于南海的关注度下降，而且连带影响台当局的南海政策发生转向。1999年11月，"国防部长"唐飞突然以太平岛距离台湾本岛太远、补给困难为由，宣布"海军陆战队"从太平岛撤军，换成海警驻守。2000年1月，海军陆战队正式将东沙、南沙移交给新成立的"海巡署"。"海巡署"接收后，即将原有的重型武器退役，仅保留部分轻型武器。与此同时，在1999年马来西亚非法侵占榆亚暗沙、簸箕礁以及菲律宾将黄岩岛纳入其版图等动作后，台当局也仅对马、菲两国提出口头抗议。这些动作显示台当局的南海政策已放弃在南海积极作为的准备，开始转为采取低调的"非军事化"路线，以尽量不卷入南海纷争的方式，降低与南海周边国家的冲突为目标，甚至以此向周边国家示好，这一方面是因为两岸关系紧张，台当局希望其分裂路线能为各方所接受，另一方面也希望获得周边国家对其参加南海区域协商的支持，因此不愿因南海问题得罪东盟各国。

三、陈水扁时期（2000年-2008年）

2000年陈水扁代表民进党执政后，虽仍旧坚持对南海诸岛的"主权"拥有地位，但执政之初对于南海的主权立场并不积极，对于国民党执政时期制定的"南海政策纲领"也不闻不问。

然而，当2002年11月中国与东盟签订《南海各方行为宣言》、2005年3月中国、菲律宾、越南国家石油公司签订《在南海协议区三方联合海洋震波探测工作协议》，并研究南海区域安全对话机制，台当局因担心其无法参与南海区域官方协商，进而在南海问题上"被边缘化"，于是有意识地加强南海经营，强化台当局在南海的实际存在。第一，提升"南海政策小组"位阶。2005年5月，陈水扁当局将"南海政策小组"由原来的"内政部"划归"国安会"管理，大大提升其位阶。第二，强化对太平岛的控制。2005年9月，陈水扁作为台湾地区领导人首次登上太平岛，并随后确立太平岛的行政区划，将其划归高雄市旗津区中兴里。2006年，鉴于周边国家侵犯南海日益猖獗，台当局决定在太平岛修建飞机跑道，并于2007年12月完工。2008年2月，陈水扁更亲自搭机飞抵太平岛。第三，企图以台湾名义参与南海对话。陈水扁在登上太平岛时发表所谓的《南沙倡议》，企图让台湾以"主权国家"形式参与南海相关之区域性及国际性组织或会议。

不过，基于民进党的"台独"立场，其加强南海经营的战略出发点，并非是要维护"中华民国"对南海的"主权"，而是一切围绕台湾寻求政治"独立"进行的，其最终目的是为了以一个独立的"主权国家"身份参与南海对话与合作，扩大台湾在南海问题上的影响力，提高台湾的国际参与度。

四、马英九时期（2008年至今）

2008年，马英九上台后，在南海问题上开始扭转陈水扁时期的"倾独"立场，转为不断重申"中华民国"对南海的"主权"立场，并确立"主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发"的总体原则。

"重申主权拥有地位"。在菲律宾、马来西亚等国频繁侵占我中华民族固有领域及水域时，马当局都在第一时间表达抗议，不断重申这些岛屿的"主权"属于"中华民国"，并呼吁有关国家根据《联合国宪章》、《联合国海洋公约》及"南海各方行为宣言"的原则和精神，搁置争议，通过协商与对话，和平解决南海争端。而在南海争端日益升级，岛内民意不断施压台当局，要求加强捍卫南海主权的情况下，马当局也采取了一些实际措施强化"主权"，如更新太平岛及东沙群岛守卫部队的装备，落实由"海军陆战队"代训"海巡署"官兵，组织大学生赴南沙宣示"主权"等，强化台当局在南海地区的存在。

维持"低调看守"状态。在近几年的南海争议中，越南、菲律宾等国，甚至美日私下都不断向马当局施压，要求其不要与大陆联手维护南海"主权"。出于战略上考虑，台当局在不做"麻烦制造者"思维指导下，继续奉行明哲保身的"非军事化"路线，不愿因南海主权争端得罪周边邻国，伤害其与周边国家的经贸关系。面对岛内希望加强南海军备的民意，马当局不敢直接恢复海军陆战队驻守。在处理两岸联手维护南海主权问题时，也担忧引发美国等外部势力不满，因而明确宣示不与大陆合作。

五、结语

纵观台当局60年来的南海政策，尽管其在各个阶段对南海经营的态度有所变化，目的有所不同，但具有以下几个整体特点：

一是坚持"主权"立场未变。无论是两蒋时期、李登辉时期，还是陈水扁时期、马英九时期，均坚持"无论就历史、地理及国际法而言，南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、东山群岛及周遭水域，都属于'中华民国'固有领土及水域"，"'中华民国'对这4个群岛及水域享有一切应有权益，任何国家以任何理由或方式主张或占据，'中华民国'一概不承认"，仅在李登辉执政时期，迫于民进党"立委"的压力，在声明南海"主权"的"领海及邻接区法"中删除了有关"历史性水域"的相关条文。

二是实际作为有限。由于台当局在扩展国际空间及战略安全方面有求于美日及周边国家，因此在具体作为上，台当局长期以来满足于维护占有东沙群岛及太平岛的现状，象征性地维持其对南海的"主权"地位。而对南海地区的资源开发，台当局因担心卷入区域性纠纷，大多消极因应，因此既不鼓励岛内渔民到南海作业，也对实际控制之外的南海地区资源开发毫无作为。

三是不愿与大陆联手护卫南海。尽管台当局在两蒋时期基于民族大义，有过与大陆共同护卫中华民族固有疆域的默契，但在美国及周边国家压力下，台当局大多数时候不愿与大陆站在一起。

陈桂清，中国社科院台湾研究所专家。