浅井基文：领土问题的思考观点

对于日本野田政府决定将“钓鱼台列屿” 收归国有一事（9月10日），中国方面的反应非常强烈是想当然的。中国外交部当天发表长篇声明说，“日本在钓鱼岛问题上的立场，是对世界反法西斯战争胜利成果的公然否定，是对战后国际秩序的严重挑战。”声明也指出，“中日两国和两国人民只能友好相处，不能彼此作对。”但同时又强调，“但是中日关系的健康稳定发展需要日方同中方相向而行、共同努力。”又说，“强烈敦促……回到谈判解决争议的轨道上来。”声明最后并以这样的警告作为结语：“如果日方一意孤行，由此造成的一切严重后果只能由日方承担。”

此外，9月11日的人民日报发表了一篇署名“国纪平”，标题为“中国钓鱼岛岂容他人肆意‘买卖’”的长篇评论，要点为“一、钓鱼岛自古是中国的固有领土”，“二、日本窃取中国钓鱼岛非法无效”，“三、中国为维护钓鱼岛主权对日本开展了坚决斗争”，“四、日本觊觎钓鱼岛的任何图谋终将失败”。

此篇评论里最引我注意的地方是，在指出日本的非法时（上述第二点），引用了《波茨坦宣言》内容：“日本之主权必将限于本州岛、北海道、九州岛、四国及吾人（注：同盟国）所决定其他小岛之内”；并基于日本对此接受而无条件投降，进而论说，“钓鱼岛作为台湾的附属岛屿与台湾一并归还中国”。还有就是在结论（上述第四点）里头所说的，“日本在钓鱼岛问题上的错误行径，根子在于日本一些势力对军国主义侵略罪责缺乏正确认识和深刻反省，实质是对《开罗宣言》和《波茨坦公告》等国际法律文件所确定的战后对日安排和亚太地区秩序的蔑视和翻案，是对世界反法西斯战争胜利成果的否定和挑战。”

我底下呈现给大家的文章，是在中国外交部声明以及人民日报署名评论发表的前一天，应某家媒体之邀写成的，文中提及的中国政策科学研究会国家安全政策委员会副秘书长彭光谦少将的看法，和我至今对于日本领土问题所酝酿的想法，有诸多相同之处，这也成为一种激励。以彭少将的头衔而言，我判断他的言论不可能只是个人意见，而是反映中国方面的基本认知，此次中国外交部的声明以及人民日报的署名文章证实了我的判断是正确的。

此外，一样是9月11日的解放军机关报《解放军报》也发表了一篇署名杨希雨，标题为“日本政府不要玩火”的警告文章，其中关于开罗宣言和波茨坦宣言也做了如下论述：

“这两份文献构成了战后世界秩序的重要基础，也确立了战后对于处置战败国日本的基本安排框架。这两份文件明确规定，日本必须归还其非法侵略所占别国之领土，战后日本的领土范围，仅包括本州岛、四国、北海道、九州岛四个本岛以及由中、美、英战胜国规定的周边所属岛屿。但是，美国公然践踏联合国宪章和有关托管地问题的决议，于1972年通过了所谓的《归还冲绳协议》，把钓鱼岛连同琉球群岛一并私相授受给了日本。但美国毕竟理亏，……而钓鱼岛的主权并不属于日本。对此，连近日来屡次表态《美日安保条约》适用钓鱼岛的美国国务院发言人，都不敢否认。”

前言写得长了些。我想藉由以下的文章，在关于日本领土问题方面，提供我们应该具有的观点。此外，我想我所呈现的许多观点，对于思考中国方面有关钓鱼台问题的认知以及今后的态度上，或许也提供了值得参考的判断素材吧（9月12日写）。

坦白讲，与其说我在领土问题上苏醒了过来，不如说是我原本就比较不感兴趣。在我从事中、日外交实务工作的1980年代前半期，当然也存在钓鱼台问题，但中、日之间也有“搁置”的共同理解。我当时也想做点什么来解决这问题，那时的构想是，让中、日共同开发东海一事启动起来，将潜在的纠纷主因转化成有助于中、日关系稳定发展的积极因素（但此构想并未能具体实现）。即使到今天，我还是认为这样的想法是正确的。

然而，日本民主党政府把2010年中国渔船与日本巡逻艇相撞事件当作直接诱因，断然宣称“不存在领土问题”（当时的前原外相的发言），而漠视、否定了中、日之间“搁置”的理解，恼怒了中国，导致钓鱼台纷争再起。东京都知事石原的收购言论和野田首相的国有化言论，则是那种说法的进一步扩展延伸，以致引起中国官方及民众的愤怒，使得局势变得更严重。而且，在听到美国相关官员接连几次声明“美日安保条约适用于钓鱼台列屿”以及（明显从美方发言得到助力）的野田首相“派遣自卫队”的发言后，中国的媒体甚至提及军事冲突这种不可测且最坏的情况。如此一来，我也不能再若无其事以“不感兴趣”的旁观者自居。我想，提供日本“领土问题”的思考观点，是我这个以处理外交问题为职业的人的些许责任。

观点１：日本的外交模式

先从日本外交应有的方式谈起。日本政府认为，竹岛 “无论依据历史事实，还是依据国际法，都明显属于我国（日本）固有领土。”（日本外务省网页）。关于钓鱼台，则认为是“慎重确认……不仅为无人岛，而且没有受到清朝统治的痕迹。在此基础上，于一八九五年一月十四日，……正式编入我国领土之内。”（外务省网页）。在把竹岛和钓鱼台视为日本领土的立论上，两者是有些微妙差异的。在中国渔船擦撞事件发生时，当时的前原外相明确表示尖阁诸岛（钓鱼台列屿）为日本“固有领土”、“东海不存在领土问题”（例如2010年10月15日的记者会上）。如同他所表达的那样，日本政府一贯是将尖阁、竹岛、北方四岛概括为“固有领土”，既然如此，那么是否交付国际法庭（ICJ）来调解，在外交上当然也应该有一致性。对于竹岛，民主党政府向韩国政府提议交付国际法庭，“寻求以和平手段来解决问题”，但对于钓鱼台，却闭口不提交付国际法庭调解，这样的外交模式，是贬低自己的说服力。

当然，或许有人会反驳说，日本已经实质有效控制钓鱼台，却要自己提议交付国际法庭仲裁，没有人会笨到这么做吧；而且中国政府所持的立场也是领土问题由两个当事国透过交涉来解决，并没向日本政府提议交付国际法庭调解。

可是，如果日本真有心想交付国际法庭来解决竹岛问题的话，对于钓鱼台及北方四岛，也应该先行宣布准备交付国际法庭调解（当然，不管是谁对谁向国际法庭提交诉讼，政府和国民都必须有遵从任何判决结果的气概）。如果日本对于钓鱼台，坚持主张“不存在领土问题”，却只在竹岛争议上向韩国提议交付国际法庭仲裁，也只会被看成是“别有用心”而遭到拒绝（实际上也变成这样）。视对手来变化花招，这种短视、即兴的日本外交模式，在国际上是行不通的，这是政府和国民都应该适当了解的。

观点2：条约的形式上效力

以上是我对于只向韩国提议交付国际法庭仲裁的日本外交问题，提出来作为思考外交应有方式的素材。不过，关于领土问题，本质上应该思考的是，日本的“固有领土”论究竟在国际上有效吗？

在思考钓鱼台、竹岛、北方四岛这些领土问题上，不能不提及作为处理方针──处置第二次世界大战的战败国日本──的开罗宣言（1943年12月）、《雅尔塔协议》（1945年2月）以及波茨坦宣言（1945年7月）（下文有时略称“三条约”），还有旧金山《对日和平条约》（《旧金山和约》，1952年4月生效）；然后还得思考到，对各个关系国来说，这些条约（广义而言）在形式上的效力和基于条约内容的实质上效力的问题。

形式上的效力问题，简单说如下。

四条约中全都是当事国的只有美国。关于开罗宣言及波茨坦宣言的当事国是美、中、英三国和接受波茨坦宣言而无条件投降的日本。至于秘密协议的雅尔塔协议是美、英、苏（俄国），而旧金山和约的当事国主要为美、英、日三国。

为什么非得探究这个呢？原因在于，条约的法律效力只及于当事国，而不及于非当事国。这些条约里有关日本领土的规定内容如果有一致性的话，问题就不会发生，但在美国排除苏联和中国而主导制订的旧金山和约里，却因为美国有意地将含糊性挟带进去，以至于此和约和其他三条约之间并无一致性（如同叙述于后）。而这正是日本领土问题产生的根本原因。

具体而言的话，旧金山和约关于日本的“领域”，规定在的第2条里，而日本就独独以此为依据来遂行其主张（日本对于自身不是当事国的雅尔塔协议，不用说是漠视的，就连对开罗宣言和波茨坦宣言也是如此）。然而，不管是中国还是苏联（现今的俄国）都不是旧金山和约的当事国，因此没有受此约束的理由。对这两国来说，是根据自身为当事国的开罗宣言和波茨坦宣言（中国的情况）或根据雅尔塔协议（苏联的情况）来主张其权利。

根据中国方面报导（2011年4月11日《中国青年报》），说是俄国外交部于2011年4月4日发表声明，其中除了依据雅尔塔协议以外，也根据旧金山和约以及《联合国宪章》第107条来主张其自身权利的正当性。俄国提出以自己不是当事国的旧金山和约为依据之一，这点不禁让人感到疑惑。不过，以联合国宪章第107条为依据，来确认条约的形式上效力倒是有效的（第107条本文为“本宪章并不取消或禁止负行动责任之政府对于在第二次世界大战中本宪章任何签字国之敌国因该次战争而采取或受权执行之行动。”）

此外，在思考条约的形式效力时，也不能忘记《维也纳条约法公约》（美国并未批准）第30条“关于同一事项先后所订条约之适用”。其中规定“遇先订条约全体当事国亦为后订条约当事国但不依第五十九条终止或停止施行先订条约时，先订条约仅于其规定与后订条约规定相合之范围内适用之。”依此规定反向推论，中国和俄国不是当事国，旧金山和约不适用于这两国一事，自然得到确认。

虽然旧金山和约第25条确实规定，“不授与任何权利、权利名义与利益”给予未签署、批准此条约的国家，但这对于并非条约当事国的中国和苏联（俄国）而言，并不具有任何意义。即使依据联合国宪章，还有条约法公约的上述规定，中国和苏联（俄国）基于先行三条约所获得之权利也不可能因为此规定而失效。

观点3：条约的实质上效力（条约规定内容）

对于形式上的效力有了上述了解后，在此基础上，我们来谈谈实质效力的问题。首先，与钓鱼台相关而言，开罗宣言规定“日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国。”而波茨坦宣言决定，必须履行开罗宣言的这项规定。另一方面，在旧金山和约中，日本则是“放弃对台湾、澎湖的一切权利、权利名义与要求。”中国政府基于开罗宣言，认为钓鱼台包含在“日本所窃取于中国之领土”，所以归还了中国。相对地，日本政府认为，钓鱼台是日本以无主先占方式取得的固有领土，不包含在旧金山和约中所放弃的“台湾以及澎湖”之内。如此一来，关于钓鱼台的所有权，彼此的的主张也就产生对立。

再来是关于北方四岛，雅尔塔协议规定“千岛群岛须交予苏俄”。旧金山和约则规定日本“放弃对千岛群岛……的一切权利、权利名义与要求”。对俄国来说，雅尔塔协议规定交予俄国的“千岛群岛”也包含了南千岛群岛（北方四岛）；但日本政府则认为，旧金山和约所规定放弃的“千岛群岛”不包含日本固有领土的北方四岛，结果还是各依条约提出主张，而形成对立。

如此，日本和中国、俄国因为所根据的条约不同，各自的主张如同走在并行线上，变成无解。

观点4：波茨坦宣言

不过，就实质效力而言，更具决定性的规定其实是在波茨坦宣言里。此宣言规定了“日本之主权必将限于本州岛、北海道、九州岛、四国及吾人（注：同盟国）所决定其他小岛之内”。亦即，日本之主权所及领域，包括本州岛、北海道、九州岛、四国，以及被限定在“吾人（注：同盟国）所决定其他小岛之内”。因为日本是接受波茨坦宣言投降的，在和中国以及俄国的关系上，此规定对日本当然是有其效力，日本是无法抗拒的。

也就是说，是否让钓鱼台和北方四岛归于日本所有，是完全交由同盟国决定的，与这些岛屿是否曾是日本“固有领土”并无关系。顺便说明，此规定对于竹岛的归属，也具有决定性意义。原因在于，如果同盟国承认韩国的所有权主张，这时胜负也就分晓了。

观点5：美国的态度

当然，并非只有中国和俄国是波茨坦宣言提及的同盟国。美国当然也包括在“吾人（注同盟国）”里，因此美国对于钓鱼台、竹岛以及北方四岛所采取的立场如何，也就使得情况变得复杂了。日本领土问题目前的纷纷扰扰，主要原因即在于美国的立场极其暧昧之故。

先来厘清相关事实。对于北方四岛，美国政府是支持日本主张的。另一方面，对于钓鱼台和竹岛，则是没有支持任一方的主张，而是采取支持日、中以及日、韩协商决定的立场。

但是，美国的真正心意不可能这么单纯。