李超 杨恕：缘何蒙古国仍未正式加入上海合作组织？

【内容提要】无论从哪个角度看，蒙古国正式加入上海合作组织都值得期待。一方面，自2004年成为上海合作组织首个观察员国至今，蒙古国已参与上合组织活动十年有余。另一方面，在上合组织的所有观察员国中，对蒙古国成为上合组织正式成员国的争议最少。但蒙古国对此始终保持谨慎态度。笔者认为，蒙古国未正式加入上合组织的根本原因在于国内考虑，而非外部障碍。这具体包括国家对外战略、外交政策和外交布局三个层面：从国家对外战略层面来看，加入上合组织并不符合蒙古国的对外战略；从外交政策层面来看，上合组织与蒙古国的国家政策契合度不高；从外交布局层面来看，中亚地区并非蒙古国外交关系的优先选项。这些因素导致蒙古国对正式成为上合组织的成员国并不积极，与外界期待有差距。短期内，只要这三个因素不发生变化，蒙古国对继续维持上合组织观察员国的基本态度不会发生较大变化。

【关键词】蒙古国  观察员国  成员国  上合组织

自蒙古国于2004年6月上合组织塔什干元首理事会成为上合组织首个观察员国后，外界对于蒙古国正式成为上合组织成员就颇为期待。一方面，蒙古国在成为上合组织首个观察员国后，相当广泛地参与到该组织各个领域的活动中：2005―2006年，时任蒙古国总统那・恩赫巴亚尔（N.Enkhbayar）两次参加上合组织元首理事会。2006年上合组织元首理事会前夕，时任蒙古国外长尼・恩赫包勒德（N.Enkhbold）表示需要扩大上合组织各国代表的参与形式；[1]2007年4月，应蒙古国外长恩赫包勒德邀请，上合组织秘书长努尔加利耶夫（Nurgaliev）对蒙古国进行正式访问，双方就加强蒙古国同上合组织在能源、经济、交通、旅游等领域合作问题进行了探讨；[2]2010年1月，乌兰巴托首次举办上合组织实业家委员会会议；2010年11月在杜尚别举办的上合组织政府首脑会议期间，时任蒙古国外长贡・赞登沙塔尔（G.Zandanshatar）提议，由乌兰巴托举办2012年上合组织科学家论坛。[3]

另一方面，尽管上合组织内部在组织扩员问题上并未达成一致，但就蒙古国正式加入问题却少有争议。一是由于蒙古国的国际形象较好，特别是与上合组织其他观察员国（印度、巴基斯坦、伊朗、阿富汗）相比。1992年，时任蒙古国总统彭・奥其尔巴特（P.Ochirbat）在第47届联合国大会上宣布蒙古国为无核区，随后又签订了《核不扩散条约》，与印度和巴基斯坦形成鲜明对比。蒙古国国内不仅政局稳定，国家民主化程度较高，与邻国也没有领土争端。蒙古国曾被美国小布什政府评价为经济开放、社会民主，是地区乃至世界范围内转型国家的典范。[4]二是中国和俄罗斯一致希望蒙古国积极参与上合组织活动。2005年蒙古国总统访华，时任国家主席胡锦涛表示：“中国支持蒙古国在上合组织内发挥积极作用，也支持蒙古国参与到其他地区合作组织中”。[5]目前，中国在上合组织吸收蒙古国为成员国问题上并无太多异议，更多是在等待和观察蒙古国自身对正式加入上合组织的立场。[6]而在蒙古国还未成为上合组织观察员国时，俄罗斯就积极支持其参与上合组织活动。2000年俄罗斯时任总统普京对蒙古国进行国事访问，在此期间双方发表《乌兰巴托宣言》，两国共同表示将联合打击威胁地区安全、稳定和发展的恐怖主义、宗教极端主义和地区分离主义，[7]而打击“三股势力”正是上合组织的核心任务和目标。2004年1月，时任俄罗斯外长伊万诺夫访问蒙古国，俄蒙两国发表外长联合声明，表示两国对上合组织的一些重大任务进行定期磋商，包括讨论蒙古国以某种方式参与到上合组织的活动中。[8]三是上合组织内部对蒙古国成为上合组织成员国也存在较大共识。2010年，上合组织塔什干峰会通过了《上海合作组织接收新成员条例》。与会期间乌兹别克斯坦与蒙古国举行双边会谈，乌兹别克斯坦总统卡里莫夫向蒙古国总统查・额勒贝格道尔吉（T.Elbegdorj）表示：“依据组织内部各国首脑的会晤结果来看，在观察员国之中蒙古国可能成为首个正式成员国”。[9]以当前形势分析，如果蒙古国申请正式加入上合组织，不仅能够得到中俄两国的支持，而且其他成员国也没有理由反对。

尽管最有可能成为上合组织扩大的首批成员国，但蒙古国对此问题态度谨慎。蒙古国既未对成为正式成员国表现出浓厚兴趣，也未向上合组织递交过正式加入的申请。笔者认为，导致这一现状的核心原因在于蒙古国的各种国内考虑，而非诸如成员国利益不一致、相关法律和机制不够完善等外部因素。其中，最为核心的因素来自蒙古国的国家对外战略、外交政策和外交布局三个层面：在国家战略层面，蒙古国对外战略与上合组织成员国的目标并不一致；在总体对外政策方面，上合组织和西方国家间组织都对蒙古国加入上合组织的决策产生了影响；而在外交布局方面，蒙古国对本国地缘发展方向的定位以及蒙古国与中亚地区交往的紧密程度也影响着其相关决策。

一、加入上合组织是否符合蒙古国的对外战略

蒙古国自1992年9月苏联军队完全撤出后，改变了独立以来完全倒向苏联的对外政策，开始制定本国的宪法、外交政策、安全战略以及军事学说，从而走上独立自主的道路。1994年，蒙古国相继颁布《蒙古国外交政策构想》、《蒙古国国家安全构想》和《蒙古国军事学说》，三个文件相互关联，构成了蒙古国对外战略的理论基础。2010年和2011年，蒙古国又分别对《蒙古国国家安全构想》和《蒙古国外交政策构想》进行了修订，进一步完善了自身的国家对外战略。

《蒙古国外交政策构想》（1994）的总则部分提出，蒙古国将奉行开放的不结盟外交，在政治领域追求“多支点”外交政策，禁止任何国家或组织的军队驻扎在蒙古国境内或部署武器并从事针对其他国家的军事行动。[10]2011年蒙古国将“第三邻国”政策正式写入新修订的《蒙古国外交政策构想》中，并对“第三邻国”政策以法律形式加以确立。[11]《蒙古国国家安全构想》（1994）指出，蒙古国的外交政策应该在国际社会中寻求更多的安全合作伙伴，只要国家的根本利益未受到威胁，蒙古国将致力于不结盟政策。[12]在2010年修订的《蒙古国国家安全构想》中，明确写入了“多支点”外交政策和“第三邻国”策略。强调蒙古国主权独立和领土完整的维护将主要依靠“多支点”外交政策，即与外国或国际组织建立积极的合作关系，而“第三邻国”策略则强调蒙古国与发达、民主国家在政治、经济、文化和人权领域进行双边和多边合作。[13]《蒙古国军事学说》（1994）提出，蒙古国将与联合国和世界有影响力的国家发展军事关系，与全球各国友好往来，积极参与构建区域和全球的安全体系。[14]通过对以上三份文件的研究与总结，蒙古国的对外战略可以概括为以“多支点”外交政策为核心，以“第三邻国”策略为手段，以创造一个良好的外部环境为目标的平衡外交战略。其特点为：一方面，蒙古国在国家领土和主权完整不存在直接威胁的情况下，不参加任何军事联盟，以“多支点”外交政策为指导，确保与世界各国和国际组织发展友好关系；另一方面，蒙古国与发达国家或某一地区保持紧密合作，通过这种“第三邻国”的外交策略平衡中俄两国对本国的巨大影响，进而扩展蒙古国的国际空间。蒙古国对外战略的上述两个特点对其正式加入上合组织产生了较大阻碍作用。

第一，蒙古国对上合组织是否会发展为军事联盟存在疑虑。尽管上合组织各成员国尤其是中俄两国均表示上合组织不是针对“第三方”的军事联盟，但蒙古国及部分西方国家对上合组织的定位一直存在争议和质疑。这些国家的质疑主要依据三个方面：首先，上合组织框架内军事演习涉及常规作战内容并已机制化。2007年上合组织比什凯克峰会前期，各成员国防长签署联合军演框架协议，同年举行首次全体成员国联合军演，军演涉及各国军事力量相互支援和协同，此后在多次和平使命军演期间，参演国出动坦克、自行火炮和飞机等涉及常规作战的重型武器。其次，在一定程度上，上合组织已经建立了地区安全机制。2006年上合组织峰会明确表示，针对可能会破坏地区和平与稳定的威胁，成员国将立即予以磋商并进行有效回应，而这样的地区安全机制在作为军事联盟的北约中也存在。[15]最后，上合组织与集体安全条约组织逐步加强合作。2007年10月，上合组织与集安组织签署谅解备忘录，该备忘录表示两个组织将合作反对恐怖主义以及确保地区和世界的和平与稳定。由于集体安全条约组织是一个军事组织，上合组织与其加强合作无疑会增加上合组织的军事成分。[16]

如果上合组织发展成为军事联盟，蒙古国成为其成员国之后，将会与其以不结盟为特征的“多支点”外交政策相左。蒙古国学者图格斯宝尔干（T.Tugsbilguun）在2008年《蒙古国国际事务》上曾专门撰文分析上合组织是否为军事联盟。他指出，尽管目前上海合作组织无论在理论还是现实角度都还不是一个军事联盟，但它可能是一个更灵活、更松散的新型联盟，并且拥有演化为一个更加成熟的安全组织的潜力，而这种安全组织不一定与传统的联盟理论保持一致。[17]按照上述观点，上合组织作为新型联盟的特征之一是具有灵活性，它的“联盟形式”会随着地区力量格局、成员国之间的利益以及组织任务的变化而改变。显然，尽管上合组织成员国一再强调它不是军事联盟，但在正式加入上合组织的问题上，蒙古国政府可能对该组织的灵活性的范围存在疑虑，也可能会顾忌到该组织发展成为军事联盟的潜力，进而担心正式加入后可能与自己不结盟的对外战略相互矛盾。

第二，蒙古国对上合组织的立场与本国的“第三邻国”政策相背离有所顾虑。“第三邻国”的概念是时任美国国务卿詹姆斯・贝克在1991年访问蒙古国时提出的，他指出美国将本国视为蒙古国的第三个邻国。蒙古国执行“第三邻国”政策的主要原因是由于其特殊的地缘政治环境，为了摆脱在各领域对中俄两个邻国的过度依赖，通过与其他国家加强合作，增加蒙古国对外合作的多样性，进而平衡中俄两个邻国对其巨大的影响力，确保国家安全。同时，通过“第三邻国”政策获得国际社会的更多认同和支持，改善蒙古国封闭的周边环境，扩大它的国际空间。《蒙古国外交政策构想》（2011）把蒙古国的“第三邻国”的理想伙伴确定为美国、日本、欧盟、印度、韩国和土耳其等国家。[18]无论从蒙古国官方文件对“第三邻国”的排序还是从蒙古国对该政策的实践中观察，美国都是蒙古国最重要的“第三邻国”。1998年美国国家安全战略首次提出发展与蒙古国的关系，在90年代末两国开展代号“平衡魔法”的年度联合军事交流培训。“9・11”事件之后，蒙古国军队参与美军领导的阿富汗和伊拉克军事行动。由于蒙古国的两个邻国中国和俄罗斯均反对美国在伊拉克的军事行动，蒙古国此举不仅反映了其外交政策与中俄两个邻国明显不同，更反映了蒙古国对蒙美关系的重视。自此之后，蒙美关系迅速升温。2003年，蒙美举行代号“可汗探索”的年度军事演习；2005年，时任美国总统小布什对蒙古国进行访问，成为首位访问蒙古国的美国总统。当前，美国一直在经济领域对蒙古国保持着较高水平的援助。而在军事领域，美国更占到外国对蒙古国军事资助额的90%。[19]时任蒙古国外长额尔敦楚伦（Erdenechuluun）甚至这样评价蒙古国与美国的关系：“对于蒙古国的众多政府官员和政客而言，美国就像一个救世主，是蒙古国国家安全的主要支柱”。[20]由此可见，美国在蒙古国对外关系中占据着特别重要的地位。

然而，包括美国在内的部分西方国家，认为上合组织具有先天的“反美”倾向。其理由在于，上合组织宪章的原则是互不侵犯，不干涉内政，在国际关系中不使用武力或以武力相威胁，这与美国在国际社会广泛干涉别国内政，诉诸武力的单边主义截然不同。此外，2005年上合组织阿斯塔纳峰会宣言曾敦促美国制定美军撤出中亚的时间表。