喻忠恩：职业教育改革的顶层设计及其理路

摘要：职业教育改革的顶层设计应超越以往一般的改革措施，体现作为顶层设计的科学性与可行性。结合我国职业教育的病灶，职业教育改革顶层设计应从体制变革入手，切实解决企业深度参与职业教育的问题，从而为包括“现代学徒制”在内的技能性人才培养模式的实施提供基础性条件。

关键词：职业教育；顶层设计；现代学徒制；制度

在我国职业教育基本完成规模扩张任务、寻求内涵发展的今天，如何通过顶层设计深化职业教育改革是摆在我们面前的一个重要问题。那么我国职业教育到底需要什么样的顶层设计？本文试图以“现代学徒制”试点为个案，就职业教育顶层设计所涉的一些基本问题进行讨论，以期对我国职业教育的改革与发展做一些基础性的工作。

一、作为顶层设计的“现代学徒制”试点

近年来，顶层设计开始较多地被用于与改革相关的社会治理范畴。一般认为，顶层设计是指以全局视角，自上而下地对政治社会治理的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，确定目标并为其制定正确的战略、路径，以解决深层次的矛盾问题。简言之，顶层设计是指统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。[①]。

很显然，作为社会治理意义上的顶层设计概念的提出是我国改革发展到一定程度的产物。三十年来，我国经济体制、行政体制等领域的一系列改革取得了许多重大成就。但客观地说，改革的力度和深度与当前经济社会发展的总体要求相比仍然存在较大的差距。以职业教育而言，改革开放以来的三十年里，我国职业教育发展实际上是按照“先做大、后做强”的思路来进行的。因此，发展尤其是规模发展在很大程度上取代了实质性的改革。 在此情势下，以改革为名的诸多职业教育政策、规划、工程并没有清晰的思路，也没有明确的方向。

笔者认为，职业教育领域的改革至少存在以下几个方面的问题。一是封闭性。在整个教育体系中，职业教育是与经济社会发展联系最紧密的教育类型。但是，较长时期以来，职业教育的调整与改进总是局限于职业学校内部进行。在教育主管部门主导的情况下，难以有效地聚集相关因素的发展合力。二是碎片化。改革的总体思路不足，也缺乏改革的总体协调机制。在体制改革过程中，对职业学校改革的措施较多，对如何推进政府、学校与企业关系的政策、措施少；而且，即使在政府与学校之间，各项改革都是分散推进，相互衔接不够，改革呈现出一种分散化、碎片化的特征。三是形式化。作为发展中国家，在发展其职业教育过程中，学习与借鉴教育发达国家的基本经验本无可厚非。但是，在缺乏必要的前提条件下，盲目去学习他国经验很只能导致简单的、形式上的模仿与移植，很难达到预期的效果。

经过三十多年的发展，我国职业教育规模的扩张已经没有多大的空间了。相应地，那种规模的、粗放式的发展模式必须改弦易辙。同时，长期以来制约职业教育发展的质量问题没能得到实质性的解决，由此所衍生的问题越来越多、越来越复杂。因此我国职业教育的改革与发展迫切需要一种更高层、更全面的发展眼光和更科学、更系统的设计体系。对此，有论者指出，在机遇和挑战之间徘徊的职业教育最为缺乏的不是别的而是“顶层设计”。[②]

基于社会对于顶层设计的期望，新一届中央政府开始对职业教育改革进行了新形势下的新思考、新尝试。尤其是在2014年全国职业教育工作会议之后，一系列旨在深化职业教育改革的顶层设计先后出台。其中，一个付诸实施的重大举措便是在全国范围内开展“现代学徒制”的试点工作。无疑，这种自上而下的开展一种新的人才培养模式试点的工作力度是以往所没有的。

2014年2月26日，李克强总理主持召开国务院常务会议，确定了加快发展现代职业教育的任务措施，提出“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点”。2014年5月，国务院发布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，指出：“开展校企联合招生、联合培养的现代学徒制试点，完善支持政策，推进校企一体化育人。”[③]紧接着，教育部于2014年8月发布《关于开展现代学徒制试点工作的意见》，人社部、财政部也于2015年7月《关于开展企业新型学徒制试点工作的通知》，具体部署现代学徒制的试点工作。国家部委关于“现代学徒制”的试点实施方案出台后，得到了社会的广泛回应。据统计，“目前，行业、企业、职业院校总计超过5000家。”王扬南透露，其中，申报参与试点的单位有1100多家，地市级政府20余家，院校超过1000所，参与申报的企业超过4000家。[④]

作为一种人才培养模式，“现代学徒制”是传统学徒培训与现代学校教育相结合、企业与学校合作实施的职业教育制度。“现代学徒制”起源于联邦德国的职业培训，二战后逐步形成配套的国家制度。目前，大多欧州国家都建立了或正在探索建立适合新时期的“现代学徒制”系统。德国“现代学徒制”实施普遍，制度规范，企业参与度高，500人以上的大企业学徒制参与率高达91%。瑞士学徒培训制度完善，学生在完成义务教育后，约有2/3的人进入职业教育体系，其中4/5参加学徒制，剩余1/5 进入全日制职业学校。英国把开展“现代学徒制”作为实施国家技能战略的重要途径，政府的教育战略报告《世界一流学徒制》宣布，要让学徒制学习成为16岁以上青年的主流选择。意大利建立了全球教育层次最高的学徒制，以法案形式规定学徒合同同样适用于博士研究生。根据欧盟2012年的报告，在27个欧盟成员国中，在中等教育层面开展了严格意义“现代学徒制”的国家有24个，另有14个国家在高等教育层面开展了广泛意义“现代学徒制”。

我国学者的研究表明，尽管各国开展现代学徒制的形式具有一定的差异，但“双重”身份、“双元”育人、工学交替、实岗培养的内在本质是一致的。[⑤]  从纯理论意义上讲，基于“现代学徒制”这一基本理念的职业教育实践，由于能够充分发挥企业、学校双方的优势，很好地将学校人才培养同市场人才需求相对接，让学生在学校的理论知识与实践充分结合，在学校教师与企业师傅的联合培养之下，学生毕业就可以实现充分就业，能够有效提高人才培养质量，有效避免学生就业难、企业招人难的人才结构性供需矛盾。也正因为如此，“现代学徒制”不仅在欧洲各国比较普遍地实行，世界其他地区的许多国家也纷纷借鉴“现代学徒制”的经验发展符合本国特色的职业教育人才培养体系。因此，对于长期困扰于人才培养质量问题，并因此不懈探索有效人才培养模式的中国职业教育而言，引进这一制度无疑有着重要的现实意义。

二、顶层设计的科学性及其要求

2013年，国务院原副总理、中国国际经济交流中心理事长曾培炎在“中国经济年会（2013-2014）”上表示，我国新一轮改革的顶层设计思路有三个鲜明特点：协同、倒逼、牵引，体现了改革进程的系统性、整体性和协同性，并由问题倒逼改革，改革破解问题，通过经济体制改革，充分发挥其牵引作用，引领我国经济发展在新阶段迎接更加美好的发展前景。[⑥]曾先生虽然是从经济学的角度来谈顶层设计，但这对于我国职业教育改革顶层设计的科学性要求具有同样的指导意义。

顶层设计的科学性首先体现在系统性上。职业教育改革本身就是一个系统工程。仅从关系要素来看，不仅仅涉及到职业院校或者政府与职业院校的关系调整，还涉及到企业（包括政府与企业的关系以及学校与企业的关系）。因此，职业教育改革的顶层设计应该站在全局的高度、系统地思考；对于拟实现的终极目标，哪些要素是充分条件，哪些要素是必要条件，均应进行全面、系统的考量与论证。只有这样，才有可能从源头上做文章，才有可能从根本上解决需要解决的问题。

其次体现在问题指向上。既然是改革，必然是先遇到了问题才要改革。这也就是近些年来人们所说的“问题倒逼改革”。但改革不是空泛的，而是具体的；问题不同，改革的对象就不同，改革的重点就有差异，方法也有所不同。职业教育改革应该改什么、革什么，先改什么、后改什么，都应该有一个清晰的概念。因此，改革当以问题为突破口，只有找到了深层次的真问题，才能发现改革的方向和与之相对应的方法。

再次是方法论及其可行性上。顶层设计的科学性只有落脚在可行性上才有实际的意义。顶层设计无论如何完美，如果没有相应的方法论指导，顶层设计总难免落入空谈。不可否定的是，到目前为止的诸多职业教育改革方案的实施路径基本是：中央部门高度重视，省市级部门照本宣科，基层办学单位不知所措。近三十年来中央层面文件、政策不少，但是往往因为只有宏观的改革目标而无相应的实施路径与方法，所以结果是，改革的口号多而真正得以落实的少。

简言之，检视职业教育顶层设计的是否科学应该从这三个方面入手。当然，这三者本身是相互联系、相互依存的，其中任何一项的缺失都可以反证某个顶层设计的不合理性。如前所述，“只有找到了深层次的真问题，才能发现改革的方向和与之相对应的方法。”因此，对顶层设计的科学性考察，“问题指向”不失为一种直接且简便的检验方法。

当前如火如荼的“现代学徒制”试点的结果会怎样？目前，对此下结论似乎还为时过早。但是实践中面临的一些问题我们不能视而不见。据记者在多家国内企业采访时发现，有些老板明显表示出对“现代学徒制”“兴趣不高”。普遍遇到的“学校热，企业冷”的情况让““现代学徒制””试点院校纠结挠头，无能为力而积极性大减。“现代学徒制”服务于区域经济产业升级、服务企业发展的终极目标，显得飘渺而遥远。因此，记者认为，如何让“现代学徒制”不是一句空的口号，让订单培养的学生毕业就可以顺利进入企业工作，并能胜任企业提供的岗位，是摆在双方面前的一个考验。[⑦]

很显然，这一问题迫使我们有必要对尚未全面铺开的“现代学徒制”实验这一设计的科学性进行重新审视。而且值得注意的是，这一问题并非新问题，与之前我国职业教育领域的职业教育集团、产学合作、工学结合等推行过程中所面临的问题是同样的――企业参与的积极性不够。那么，为什么会出现这种情形？

研读教育部的《意见》和人社部、财政部的《通知》，我们可以发现，从表面上看，这两个方案都比较全面地涉及到了职业教育发展的几大关键因素；在如何实施“现代学徒制”上，相关文件中也列出了详细的操作方案。但是这两个方案存在的一个共同的缺陷是，