喻忠恩：职业教育的革命性变革：从政府办学到企业办学

【摘要】实现职业教育学校办学到企业办学的转变，是《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》作为我国职业教育顶层设计的重要内容。通过办学体制、管理体制改革，实现办学主体转变，将极大地推动我国职业教育的现代转型。

2014年6月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》在全国职业教育工作会议结束后随即发布。《决定》就职业教育的改革发展提出了一系列指导性战略，明确提出“政府推动，市场引导”的办学原则，同时强调企业应发挥“重要办学主体作用”。[①]这一系列的提法与2010年颁布的《国家中长期教育发展与改革规划纲要(2010-2020年)》强调政府主导下职业院校改革发展模式相比有着明显的不同。无疑，这意味着我国职业教育改革方向将发生重大调整，也标志着我国职业教育将进入到一个新的发展阶段。本文结合对《决定》的理解，结合我国职业教育发展的实际，就职业教育办学主体变革的相关问题进行尝试性分析，以期为推动我国职业教育的新探索与新实践做一些基础性的工作。

一、企业办学是我国职业教育改革的新方向

从教育发达国家的历史和经验来看，企业参与职业教育是职业教育健康、可持续发展的重要前提和基础。与其他教育类型不同，现代职业教育本身就是工业化发展的产物，是行业、企业发展到一定阶段的必然衍生物。换言之，现代职业教育的产生、发展是由行业、企业自身发展需要而建立的，并由行业、企业推动其发展的。只是随着社会生产力的不断提高，社会分工越来越细化，作为独立形态的、制度化的学校教育才开始成立。同时，随着现代政府的社会职能越来越完善，政府开始介入职业教育，并在职业教育发展中发挥越来越重要的作用。

较长时期以来，我国职业教育一直在探索如何改进企业与学校的关系问题。中央政府、地方政府不断出台关于促进校企合作、产教融合等相关法规、条例，但我们不得不承认，在校企如何深度合作这个关键性的问题上始终没有探索出一条有效的路子。尽管这些年许多地方院校结合自身的实践，总结出来许多的所谓校企有效合作的模式，但实践表明，这些所谓模式至多只具有校本的意义，并不具备推广的条件。至于许多在政府主导下的为数众多的由学校、企业组成的所谓职业教育集团，无论在管理上还是在人才培养的运作上，都面临着诸多的难题，导致这些职业教育集团名实不符。此外，国内一些城市专门制定校企合作促进条例之类的政策，试图推进区域性企业深度参与职业教育的创新发展，但事实上效果也非常有限。这导致绝大多数职业院校在技能型人才培养的道上只能孤军奋战，同时导致行政主管部门主导的职业教育改革只能局限于在职业院校内部进行反复的、意义不大的调整。

如前所述，现代职业教育本身就是行业、企业发展到一定阶段的必然衍生物。为什么在我国会出现企业与学校的关系问题呢？

笔者认为，这源于我国职业教育关系要素之间没有形成合力。一般来说，职业教育内部关系要素的拓展，即由原来的企业与学校之间的关系扩大为政府、企业以及学校之间的关系，表明职业教育的社会化程度不断地提高，职业教育可以得到来自社会各方面的支持与推动，从而是有利于职业教育发展的。但是，如果政府、企业以及学校之间的关系处理不当，职业教育的发展反而会受到极大的制约。事实上，只有那些政府包揽职业教育的国家里，才会面临企业参与职业教育的问题。进一步说，只有在那些政府对职业教育介入、干预过度的国家里，才会面临企业参与职业教育的积极性的问题。关于这一点，国外早有学者对后发国家提出忠告，“各国政府，特别是发展中国家的政府，无力迅速适应急剧变化的技术要求，或无法培养出具有最新技术水平的人才”，而“制造业在80年代后期和整个90年代的发展趋势清楚地表明，私营部门参与未来劳动力的培训是当务之急。”[②]

随着我国政府对于企业在职业教育中所处地位的认识在不断地深化和清晰，如何有效推进企业深度参与职业教育，如何正确处理职业教育各要素之间的关系，开始成为近年来职业教育改革探索的重心，这表明我国政府对于职业教育发展规律的越来越深刻的认识。从《纲要》到《职业教育法》的修订再到《决定》的颁布，我们不难看出，我国政府对于上述两个问题认识的变化。

在如何处理政府、企业以及学校的关系问题上，《纲要》提出，职业教育要“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。”[③]很显然，《纲要》强调的是“政府主导、企业参与”，这无疑可以看作是对此前我国职业教育发展策略和方向的延续。《职业教育法修正案（草案）》（征求意见稿）体现了国家对企业参与职业教育的鼓励，《修正案》在第二十三条提出，“国家鼓励企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人等社会力量，依法举办民办职业院校和职业培训机构。”至于如何鼓励，在同一条中提出，“各级人民政府应当采取税收减免、政府补贴、购买服务、提供助学贷款、建立奖学基金以及捐资激励等措施，支持民办职业院校和职业培训机构的发展。”很显然，与原《职业教育法》相比，《职业教育法修正案（草案）》（征求意见稿）明显体现了认识上一种进步。但是，我们不得不承认，这种进步并不大。这是因为，在调整政府、企业以及学校关系的问题上，这还仅仅是做了一点修修补补的工作，其理论与实践意义均非常有限。

笔者始终认为，我国职业教育改革与发展的核心问题在于处理好政府、企业以及学校的关系，而《决定》的重大突破就在于重新厘定了这三者之间的关系，尤其是明确了政府在职业教育发展中的地位与角色。一是《决定》明确提出“政府推动，市场引导”的办学原则，没有继续沿用较长时期一直坚持的“政府主导”原则。这显然不表明政府在职业教育发展过程中毫无意义，而是突出了政府应该扮演更合理的角色，从而在职业教育发展中发挥更有效的作用。同时，《决定》强调企业应发挥“重要办学主体作用”，不再强调现有的以公办职业院校为主体的办学格局。这意味着，我国政府已经认识到，目前我国职业教育以政府主导下的公办职业教育为主体的办学格局是不利于职业教育长远发展的。正如李克强总理在当年2月26日国务院常务会议上部署加快发展现代职业教育时指出：“完全由政府主导的职业教育，很可能偏离社会需求。”[④]

很显然，从政府办学到企业办学这一认识的转变不是偶然的，是对我国近十余年来职业教育改革发展教训的总结，也是对当代国际社会职业教育发展经验的借鉴。其最大的意义在于为我国职业教育改革找到了真正的切入点。这意味着我国职业教育改革方向将发生重大调整，也标志着我国职业教育将进入到一个新的发展阶段。因此，笔者认为，《决定》是一份非常值得重视的职业教育改革纲领性文件，是对此前职业教育改革效率低下反思与总结的结果，标志着我国高层对于职业教育发展规律的认识达到了一个新的高度，可以成为我国将来较长一个时期内职业教育改革的顶层设计。

二、办学主体转换的体制改革要求

如前所述，较长一个时期以来，我国对如何完善企业参与职业教育进行了大量的研究、探索，一些地方还制定了《校企合作促进条例》之类的地方法规。这么多年来，我国关于促进企业参与职业教育为什么没有成功呢？那么，未来的改革是在这个方向上继续发力，还是改弦易辙？这是个需要认真思考的问题。笔者认为，这是因为没有找到合适的切入口和着力点。我国职业教育的改革发展过于强调职业院校的主体地位，始终把企业作为“被合作者”，没有把企校合作与自身的短期利益或长远发展有机地结合起来,是企业“有限”参与职业教育的重要原因。只是，长期以来人们对于政府主导下的职业院校改革的盲目迷信，而对这些问题没有给予足够的关注。

笔者认为，就企业参与职业教育而言，应该激发企业内在的动力。单纯的法规约束企业参与是最低层次的，以利益来激励企业参与次之，而让企业作为职业教育的办学主体才是根本之道。惟其如此，企业才能真正介入到职业教育中来，职业教育人才培养才能真正与企业自身发展融为一体。因此，《决定》对企业办学主体的强调，无疑为我国职业教育找准了改革与发展的切入点。

尽管在职业教育发展中企业是关键，但政府的着眼点不应仅局限于企业。事实上，我国职业教育改革之前的一个重要缺陷就在于，尽管意识到了企业的重要性，但只是就企业论企业，没有从更深刻、更本质的层面寻求解决问题之道。笔者认为，新一轮的职业教育改革，应该在通过体制变革激发企业参与、举办职业教育的动力和积极性从而实现企业成为职业教育的重要办学主体。这意味着，企业成为职业教育办学主体，必须改变长期以来政府主导下公办学校为主的职业教育办学格局。唯有如此，作为技能型人才的使用者和人才培养的“旁观者”，企业才能从后台转为前台，才能真正实现企业、学校的融合。也唯有如此，新一轮的改革才能体现真正突破、超越以往改革，才能体现《决定》作为新一届中央政府实现加快现代职业教育发展目标的顶层设计的意义。

具体来讲，新一轮改革应先从办学体制改革入手，辅之以管理体制改革，解决职业教育的办学主体问题，使得企业真正深度参与职业教育。

（一）职业教育办学体制改革

如前所述，企业是早期职业教育的发起者和承担者，同时又是职业教育的直接获益者。但是企业尤其是发展中国家的企业并不会自然成为职业教育的办学主体。这与这些国家的传统、社会发展阶段尤其是现代企业发展所处的阶段是密切相关的。当前，从顶层设计的角度，制定相关法规、政策，逐步推开职业教育的办学体制改革，是职业教育改革的首要着力点。

要实现新一轮改革目标，首要的是改变以公办学校为主体、民办教育为补充的计划经济体制下的思维方式，确立在办学体制上实行开放办学、多元化办学的观念认识。我国职业教育改革滞后的一个很重要的表现就是，原来依附于行业、企业的职业教育办学格局，在我国建立社会主义市场经济体系的改革之后，没有进行相应的变革，导致职业教育由政府兜底，使得职业教育与行业、企业渐行渐远，二者之间无法协调发展，即职业教育既不能很好地适应行业、企业的发展需要，也不能发挥支持与引领行业、企业创新发展的应有作用。

实现企业成为职业教育的重要办学主体，应该确立企业办学的法律地位。目前，我国由大中型企业举办的职业教育院校还很不够，而许多民营性质的职业教育机构自身也缺乏技能型人才培养的条件和能力。这是造成我国职业教育办学机构过于单一的原因，也是我国职业教育改革只能局限于公办职业院校内部的重要原因。因此，政府充分利用市场机制，支持各类企业利用自身优势，通过独资、合资、合作等形式举办职业教育机构，从而实现形式多样、主体多元的职业教育办学格局。由此，新一轮改革应首先明确，鼓励符合职业教育办学标准的行业、企业以及社会力量举办职业教育。