朱爱国：中央财政投入方式改变背景下的职业教育经费保障

【内容提要】 为适应财税体制改革要求，切实简政放权、激发活力，加快构建现代职业教育体系，从2013年起，中央财政改变了职业教育经费投入方式，由以往的具体项目投入，改为“以奖代补”，实行分省匡算、总量包干、一次性拨付。由此带来职业教育发展方式的变革，引发了一系列效应。本文通过分析这种投入方式的内涵、背景、利弊，提出应对和完善的政策建议。

【关 键 词】职业教育/财政性经费/以奖代补/省级统筹

职业教育经费投入是职业教育事业发展的前提和物质基础。衡量一个国家职业教育的经费投入，可以考量四个维度，即规模、结构、效益和方式[1]。规模维度主要考量一定时期内职业教育经费投入的总量、在教育经费总额中的占比以及生均经费水平；结构维度主要考量一定时期内职业教育经费投入的构成及经费在各领域、各地区的分配状况；效益维度主要考量一定时期内职业教育经费投入的相对水平和效果；方式维度主要考量一定时期内职业教育经费投入的形式以及由此产生的政策取向和导向。新世纪以来，在党中央、国务院的高度重视和各级政府的大力推动下，我国职业教育经费总量逐年增加尤其是国家财政性教育经费增幅较大，以政府投入为主、受教育者合理分担，行业、企业、社会等其他多渠道筹措的经费投入机制已经形成，有效推进了我国职业教育的快速发展，为实现高等教育大众化、提高劳动者素质做出了重要贡献。优化职业教育经费投入方式，尤其是财政性职业教育经费投入方式，提高职业教育经费使用效益，成为新形势下亟待解决的问题。

一、中央财政职业教育经费投入方式的改变

职业教育经费由国家财政性教育经费、社会团体和个人办学经费、社会捐赠、事业收入以及其他收入构成。其中，国家财政性教育经费是职业教育经费的主要组成部分，占比最大。到2013年，职业教育经费总投入中，财政性经费所占比例达到74%[2]，这充分体现了政府是职业教育的投资主体，财政在职业教育投入中起主导作用，财政性职业教育投入方式往往释放出特定信号，从2013年起，中央财政改变以往项目管理的方式，采用“以奖代补”的形式，一次性下拨职业教育补助资金(目前学生资助资金另行下达)，具体分配使用由各省统筹。这种投入方式，是基于国家全面深化财税体制改革和教育领域综合改革大背景下实施的，具有独特的内涵和意义。

(一)分配方式的改变

按照“总量控制、突出重点、动态调整、包干使用”的原则，中央财政采用因素法，分省匡算、突出绩效、综合平衡、逐年核定，不再根据具体项目类别确定资金额度和比例。这种分配方式通俗地讲就是“切块包干”。分配因素主要包括：①基础因素。主要涵盖各省职业教育基本情况、财力状况、投入情况和事业发展情况等。②绩效因素。主要涵盖各省对职业教育事业的重视和努力程度、资金管理水平、资金使用效益等。③调整因素。主要考虑政策导向，酌情考虑特殊困难和突出问题。这些指标所用数据，均来源于国家法定的事业统计和经费统计以及财政部、教育部对相关工作的监测信息。其中，因素及权重，依据实际情况及时调整。

(二)拨款方式的改变

中央专项资金不再根据具体项目计划和实施进度安排，而是采取“以奖代补”的方式，将总额一次性拨付给各省，实行“中央财政提前告知、省级财政统筹分配、项目单位集中使用”的拨付流程。每年年底前，中央财政提前告知各省份下一年度职业教育专项资金控制数，以便省级财政统筹安排年度计划；各省统筹中央和省级资金，确定、下达各项目单位当年预算控制数；各项目单位根据控制数，按照轻重缓急和项目成熟度，遴选、申报年度项目；省级财政、教育部门进行合规性审核后，批复各项目单位当年预算和项目，同时抄报财政部、教育部备案。

(三)使用方式的改变

中央职业教育“以奖代补”专项资金“切块包干”下达各省后，各省根据中央下达的预算，结合本地实际自主确定支持项目，然后将资金安排使用情况和项目建设管理情况报财政部、教育部备案。打个比方说，以前是吃定制餐，吃什么、怎么吃、吃多少，都由中央定。现在是吃自助餐，中央定一个总额标准，列好菜谱；吃什么菜，由各省自选；怎么吃，由各省统筹；吃得效果怎么样，中央要监管，要进行绩效考核和责任追究。

(四)监管方式的改变

改变过去中央对职业教育资金“一竿子插到底”的项目管理方式，实行“中央引导、省级统筹、分级负责、绩效评估”的目标管理方式。中央着眼宏观，重在顶层设计，坚持抓大放小，做好制定政策、统筹协调、强化监管等工作，对各省实行目标管理。各省统筹安排中央和省专项资金，及时、足额拨付资金并加强监管，主要实行项目管理。财政部和教育部对各省职业教育专项资金目标完成情况进行绩效评价，评价结果作为下一年度划拨职业教育专项资金的主要依据。

二、中央财政职业教育经费投入方式改变的背景

在国民教育体系中，职业教育作为最接地气的教育，与经济社会发展的联系最为紧密、最为直接。具有一定特质的职业教育经费投入方式是经济社会发展到一定历史阶段的产物，是国家政策设计和经济社会的要求在教育上的反映，并随着经济社会的发展而变化。中央财政实行职业教育“切块包干”的投入方式有着其特殊的历史背景。

(一)适应财税体制改革的需要

财政是国家治理的基础和重要支柱。从某种意义上讲，作为政治体制改革和经济体制改革交汇点的财税体制改革具有“牵一发而动全身”的效应。教育作为一项重要的社会公益事业和重大的民生工程，对财政的依赖程度是最大的，财政改革历来是教育改革的风向标。启动于20世纪初的农村税费改革，在减轻农民负担的同时，取消了作为农村义务教育重要收入来源的农村教育附加费和教育集资，使得农村义务教育发展面临诸多现实困境，由此催生了农村义务教育经费保障机制改革。职业教育特别是高等职业教育作为国民教育的新类型，其发展的时间不长，发育还不很健全，更容易受到财税体制改革的影响和冲击。财税体制改革的核心是建立公平的分配机制和理顺中央与地方的财政分配关系。完善职业教育经费投入方式，按因素法分配职业教育经费，是促进教育公平、建立中央与地方在财权与事权方面的动态协调机制的重要措施，顺应了国家财税体制改革的要求，符合改革的大方向。

(二)适应中央简政放权的需要

党的十八届三中全会明确提出，推进教育管办评分离改革，政府和学校在发展中各归其位，实现政府宏观管理、学校自主办学。为此，教育部加大简政放权力度，仅2014年就取消了国家重点学科等10项审批，下放13项职责，转移、委托50项职责[3]。发展职业教育是转方式、调结构、惠民生、促就业的重要战略举措，更应处理好中央和地方、政府和学校之间关系，扩大和落实省级政府教育统筹权及职业院校办学自主权。这就需要政府特别是中央政府转变管理方式，从直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理，把该放的放掉，该管的管好。与之相适应，职业教育财政拨款方式也必须改革，在供给型财政拨款的基础上，探索需求型财政拨款，由大包大揽转为地方自主，由专项转为生均，由部门掌管转为学校掌握[4]。

(三)适应中央清理规范专项转移支付的需要

近年来，随着财税体制改革和教育领域综合改革的推进，中央财政转移支付更加规范，其核心是“增加一般，减少专项，提高绩效”，职业教育从专项突破性的快速发展转为强化一般性发展[5]。按照《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求，从2014年开始，职业教育原则上只有“现代职业教育质量提升计划”一个专项，中央确定大的资金投向，具体实施由各省统筹。今后大的趋势是一类教育只有一个项目，逐步形成“一类教育、一个项目、一笔资金、一个管理办法、一次性拨付”的管理模式。这样，中央财政对职业教育的投入方式随之发生改变，由原先按项目分配和管理资金，改为按因素分配资金、按目标管理资金。

(四)适应建立职业教育生均拨款制度的需要

生均拨款标准是公共财政向职业教育投入的基本依据，是衡量职业教育财政投入水平的重要指标，体现着多重的政策意义。早在1996年颁布的《职业教育法》就明确规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(2002)《国务院关于大力发展职业教育的决定》(2005)都明确要求省级人民政府制定和实施职业院校生均经费政策，并依法督促各类职业学校举办者足额拨付职业教育经费。然而截至2012年底，全国仅有辽宁、上海、江苏、浙江、福建、河南、湖南、海南、重庆、新疆等10个省份制定了职业院校生均经费标准，大多数省份还处于标准缺失状态[6]；已出台生均标准的省份普遍存在覆盖面较窄、标准较低、资金落实不到位等问题。随着义务教育经费保障机制的建立、中等职业教育免学费政策的实施和地方普通本科高校生均拨款水平的提高，社会各界对制定职业院校生均拨款标准、提高职业教育财政保障水平的呼声越来越高。2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确要求：“地方人民政府要依法制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准”；《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》明确要求：“2015年底前，各地依法出台职业院校生均经费标准或公用经费标准。”为此，中央财政改变以往项目投入方式，实行“分省匡算、总量包干”，由各省统筹规划，集中财力，从而在一定年限内建立起职业教育生均拨款制度。

三、“切块包干”投入方式的利弊

纵观我国职业教育经费投入政策，财政性职业教育经费投入方式主要有三种：一是综合定额标准，包括生均公共财政预算教育事业费支出和公用经费支出，这是衡量职业教育投入的重要指标；二是专项补助，包括对各级各类职业院校实训基地的扶持，对技能型紧缺人才专业的建设，对农业和地矿等艰苦行业、中西部农村地区和少数民族地区的职业教育发展的推动等；三是国家根据财力安排的一定数量的一次性补助。这三种拨款方式，有的在一定历史时期占主导地位，有时同时并存，各具特色和作用。实行“切块包干”的投入方式，将所有资金“打包”、一次性“以奖代补”，是国家全面深化改革的大势所趋，是中央财政解放思想、简政放权、消除包办、提升绩效的具体体现，其有利因素是占主导的，受到了地方的普遍欢迎。但其本身也存在或潜在一定的不利因素和问题，应辩证地看待。

(一)有利影响

1.有利于减轻中央管理上的压力，形成正确的导向

先前中央对职业教育资金实行项目管理，每一个项目都有一个具体的管理办法，要建立项目库和数据台账，采取月报、情况通报、召开现场会、倒排工期、专项检查等综合性措施，要组织、消耗大量的人力和物力。实行新的投入方式后，中央的主要职责是制定政策、制度和标准，具体任务是分钱、备案、监测、检查和考核；资金的使用和管理由各省统筹。这样，把中央从繁杂的事务中解放出来，能集中精力进行政策研究和制度设计，也逐步消除了“跑部钱进”带来的不良影响。另外，这种投入方式是真正的简政放权，