杜海坤 傅安洲：美国公民教育支持体系研究

【内容提要】 美国公民教育已有百余年的发展历史，相比较其他国家，美国公民教育探索与改革发展的时间较长，教育经验更为丰富。在长期的发展中，美国已构建起以“国家―社会―学校―社区”为主的支持体系，为开展公民教育提供政策立法、资金资助、项目组织、学校教学和舆论引导等各方面的支撑和保障。美国作为西方国家实施公民教育的典型代表，其在公民教育支持体系的构建、教育资源的有效配置和利用等方面积累了丰富的经验，这对于加强和改进我国思想政治教育的支持体系建设，提升教育的实效性具有一定的借鉴意义。

【关 键 词】美国公民教育/公民身份/公民教育政策

公民教育是普遍存在于西方国家的一项教育实践活动，源于资产阶级政治生活的需要，其本质是实现对民主公民身份的塑造，其根本目标是实现民主政治的稳定和长久。[1]但是，公民从来不是公民社会之树上自然长出的果实，“有效公民必须依赖严格且可行的公民教育体系，教授权利与义务”。[2](p59)也就是说，公民教育旨在培养国家和社会所期望的合格公民，作为一项具有较强实践性特征的教育活动，仅仅依靠单一的学校教育是远远不够的，还必须依赖多层次、多元化的体系支撑。这就需要通过政策立法将政府实施公民教育的意志予以制度化，从国家层面支持和引导公民教育活动；也需要在社会层面筹集资金和教育资源，进行公民教育活动的相关研究和组织实施等等；同时，学校作为正式的教育途径，大多数国家还在持续强化通过学校和课堂教学途径实施公民教育；另外，还需加强舆论引导，营造公民教育所需要的社会氛围，从而形成“国家―社会―学校―社区”构成的多渠道、多元化的公民教育支持体系。

美国公民教育已有百余年的发展历史，相比较其他国家，美国公民教育探索与改革发展的时间较长，教育经验更为丰富。更为重要的是，在长期发展中美国已逐渐形成了一种“社会化教育渠道”，在政策立法、资金筹集、教育项目研究和组织实施等方面构建起较全面和完善的公民教育支持体系，为有效实施公民教育活动提供了有力的支持。作为西方国家实施公民教育的典型代表，美国在公民教育支持体系的构建、教育资源的有效配置和利用等方面积累了丰富的经验，这对于加强和改进我国思想政治教育的支持体系建设，提升教育的实效性具有一定的借鉴意义。

一、美国公民教育的政府支持体系

美国有着独特的教育现实。传统意义上的教育行政权由各州和学区控制，美国宪法第十四修正案和教育传统决定了联邦政府无权直接干预各州的教育事务，但联邦政府可通过教育立法和经费划拨的方式支持和推动美国高校公民教育的发展。尤其在9•11事件后，联邦政府以国家安全为名，加大了对各州教育权的干预和影响力度。在21世纪初的经济危机期间，各州普遍陷入经济困境，联邦政府以此为契机，通过国会制定立法并设立了专项资金，采取在公民教育领域立法、拨款资助公民教育项目等方式，推动公民教育的普及和发展，逐步实现国家意志对公民教育的渗透和影响。

(一)政府立法引导公民教育

为推动公民教育的发展，美国几任政府付出了持续的努力，将公民教育列入美国国家教育的发展战略当中。在里根执政时期，美国教育部首次在《国家处于危险中――教育改革势在必行》的权威性报告中提出，“联邦政府负有首要责任确定教育上的国家利益，应该资助经费和提供全国性的领导来保证将国家的公、私资源引导到教育的重大问题上”，以“提升公民履行义务的能力”。到1991年老布什执政时期，美国教育部在《美国2000：教育战略》中提出，期望美国学生在日益激烈的世界竞争中，具备一定的公民能力，并提出设立六项“国家教育目标”，其中有两项提到公民教育。如第5项目标提到，到2000年，每一位美国公民都要能读会写，掌握在全球竞争中所需的必要技能，并具备能履行公民权利和承担责任的能力。[3]到奥巴马时期，美国政府在全面教育改革计划中提到，要敦促各州执行更加严格的公民教育标准，确保美国人接受到全面的公民教育，提供公民责任感，提高国际竞争力。

在具体的立法方面，2001年国会通过了《民主教育修正案》，这是一项专门涉及公民教育的法案，它授权教育部支持公民教育中心(Center for Civic Education)在“我们的人民”等项目下开展公民教育实践活动，以提升公民实践能力和公民责任，并在前苏联阵营的中、东欧国家和北爱尔兰等其他国家开展国际公民教育交换项目等。[4]另外，《国家和社区服务法案》是一项促进公民责任和社区服务的法案，通过鼓励社区参与提供结构性反思以培育公民责任和参与精神。另外，教育部、司法部等都曾制定规章要求促进公民学习和实践，如教育部曾被授权推动品格教育，以培育、提升美国青少年的关爱、公民资质和品格、正义和公平、责任、信任和给予等。

(二)政府资助公民教育

依托法案，国会还划拨专项经费，资助公民教育项目的组织与实施。自2006年起，国会授权并资助“美国国家和社区服务中心”组织美国公民开展公民参与实践和社区服务，其受众覆盖各个年龄、背景约150万美国公民。公民教育活动主要通过“高级志愿者”“美国志愿者”“学习和服务美国”三个主干项目实施，实践内容包括教育、环境、公共安全、国土安全和其他社会、政治参与的核心领域。由于该项目受众较广，国会对该项目的拨款金额逐年攀升，自2006年的5亿2千万增加到2011年的10亿美元。另外，国会还资助“博物馆和图书馆服务参与项目”(年度拨款约2.5亿美元)、“美国历史和主动公民项目”(年度拨款500万美元)等。

另外，教育部也充分发挥其在公民教育领域的引导作用，其所资助的公民教育项目也较多。例如，大规模项目如“21世纪社区学习中心项目”(年度拨款约9.8亿美元)，推动在青少年中开展品格教育，鼓励他们深入社区并开展社会实践教育活动。国家教育进步评估项目也较有影响力，该项目每隔四年对全国公民教育的课程如“公民与政府学”等进行教学评估，形成国家报告卡，为政府在公民教育领域的决策提供参考。此外，美国司法部、国土安全部等也为公民教育项目拨款，影响较大的如国家青年法庭项目等。[5]

二、美国公民教育的社会支持体系

美国社会的中间力量异常活跃，这决定了社会支持体系在美国公民教育体系中占据着重要地位。其中，各类教育基金会、教育协会等组织或机构在实施公民教育的过程中扮演着重要角色。一方面，对于美国民众而言，他们对政府素怀警惕之心，反感政府或政治干预教育，而具有独立性质的社会机构实施公民教育时，能有效缓解民众的质疑。另一方面，非营利性的社会机构，尤其是教育基金会和第三方公民教育机构能较好地将政府意志与学校和社区紧密联系起来，有效地筹措资金，组织力量进行公民教育的研究、活动组织和实施，是美国公民教育支持体系的重要一极。

(一)教育基金会

教育基金会在美国政治生活和公民教育中扮演重要角色，它致力于推动和传播宗教传统中的志愿精神，通过资助公民教育项目，引导或组织美国民众进行广泛的政治和社会参与，从而赋予了资本主义民主制度以合法性。美国教育基金会数量繁多，大致可分为私人独立基金会、公司基金会、社区基金会等，较著名的有卡耐基教育基金会、福特教育基金会、斯宾塞教育基金会和美国教育基金会等等。在多元化的美国，独立性质的教育基金会可以代替政府实施对公民教育的影响，引导资产阶级价值观传播，更易获得合法性和公众的支持。教育基金会不仅可以接受政府委托，实施政治和价值教育的相关研究和组织项目实施，还源源不断地为公民参与募集款项，是政府和利益集团对公民教育和公民实践施加影响的“另一只手”。

首先，教育基金会通过对公民教育研究机构的资助和引导，实现主导学术话语权、左右教育决策的目的。如卡耐基教育基金会所资助的“公民学习和公民参与信息研究中心”(The Center for Information & Research on Civic Learning and Engagement)是美国公民教育领域的权威智库，该机构汇聚了全美公民教育领域的最优秀学者，研究议题覆盖多元公民教育、公民参与行为、服务学习、青少年和高等教育中的公民教育等各个议题，不仅产生公民教育思想，把持研究方向，更对教育政策产生极大影响。其次，教育基金会还直接赞助公民教育项目，以达到训练和教育公众、传播资产阶级价值观的目的。如福特基金会和丹佛斯基金会所资助美国公民教育中心，该中心实施了“我们的人民”(We the People)等系列公民教育项目等。

近年来，社区基金会在公民实践与参与中扮演着越来越重要的角色。社区是美国市民社会形成、发展的基础和重要表征，是实施公民教育的最前沿。社区基金会往往由社区精英发起、管理并服务于整个地区，它不仅熟悉当地的传统与居民特点，更深受公民的信任和依赖。一方面社区基金会为区域内的学校、居民提供社区服务等公民教育实践活动的机会，另一方面组织区域内的居民进行选举投票、宣讲公共政策、进行社会参与活动等，为居民在美国这样宣传民主和多元化的社会，进行普及性和广泛的参与活动和教育实践提供了机会和平台。最具备典型意义的是纽约社区信用社，它是纽约地区最大的社区基金会，在9•11事件后该基金会搭建慈善和民众参与的平台，组织大量志愿者密集参与到灾后的救援恢复、心理治疗等救助工作，为民众在灾难后重建过程中发挥了关键作用，同时也实现教育民众的目的。[6]

(二)公民教育机构和媒体

第三方公民教育机构承担着组织公民教育研究、实施公民教育项目的任务，是美国政府和学校、受教育者之间的纽带。一方面，第三方公民教育机构接受联邦政府委托，通过制定公民教育领域的课程标准、教学评估标准或组织师资培训等方式，将政府意志贯彻到公民教育领域，使之成为行业准则，从而实现联邦政府影响公民教育的目的。例如，美国社会科协会(National Council for the Social Studies)是在基础教育阶段最具有影响力的公民教育组织，1994年该组织编写的《追求卓越――社会科国家课程标准》得到美国教育部的认可，并成为公民教育课程社会科的国家指导标准，参照该标准各州陆续建立了州级课程标准，并在各学区和学校教学中推广并施行。美国公民教育中心也是全国性较权威的组织，它编写《公民学与政府课程标准》和《公民教育纲要》等等，为各州、学区的公民教育提供了指导意见。此外，国家教育进步评估中心(National Assessment of Educational Progress)负责在全国范围内制定公民教育课程评价体系并付诸实施，定期对公民教育课程进行评估并形成“国家报告卡”，反馈相关的教学信息，为政府决策、协会研究等提供详实的数据支持。

另一方面，第三方公民教育机构通过组织和实施公民教育项目，为公民教育实践、进行社会和政治参与提供机会和平台。国家公民教育联盟、公民教育中心、美国律师协会、国家社区服务中心等都是此类型的专业机构。例如，美国公民教育中心组织和实施了系列项目，包括“我们的人民”“公民和宪法”“公民工程”“校园暴力预防项目”“美国的代议制民主―人民的声音”“公民教育促进项目”“公民，非旁观者”等等，受教育者分布在全美50个州，包括超过3千万名学生和9万名教师。

此外，媒体在舆论引导和控制公民教育导向方面起着重要作用，尤其近几年随着互联网技术的兴起，社会化媒体通过影响信息的流动与沟通，从而影响公民政治意识、行为习惯和思维方式的形成。尽管美国的大众传媒具有相对的独立性，