林晓光：从新防卫大纲看日本国家安全政策的走向

作者按：此文是2005年写的，为保存当时的思想观点，没有做任何修改

《防卫计划大纲》(以下简称"防卫大纲")是日本国家安全政策方针的集中体现，是指导日本自卫队发展和建设的纲领性文件。日本第一个防卫大纲是1976年制定的，当时它所规定的自卫队的性质与规模是“为自卫所需的最小限度的基础防卫力量”，体现了"专守防卫"的国家安全政策的基本原则。1995年，为适应冷战后的国际形势的变化，日本对该大纲进行了第一次全面修改，自卫队的基本职能在“抵御入侵”之外，增加了“应付大规模灾害、为国际社会作贡献”等具有外向意味的内容。"专守防卫"的原则方针多多少少有了一些微妙的变化，自卫队开始向外向型军队转化。按照惯例，防卫大纲将在一个较长的时期内规定日本的国防政策和自卫队发展方向，短期的政策调整由《防卫力量中期整备计划》来进行，而每年的防卫情况和政策微调表现于《防卫白皮书》。但是，1995年的防卫大纲公布不过几年，日本政府就再一次修改防卫大纲。2003年12月19日，日本安全保障会议和日本内阁会议在一天之内作出三项重大决定：出兵伊拉克；建立导弹防御系统；修改防卫大纲。2004年12月10日，日本新的防卫大纲出台。

一、新桃换旧符 意欲何为

新防卫大纲与旧防卫大纲在内容上的不同之处主要有四点：

一是调整自卫队规模和装备，武器装备由本土防御所必需的最低标准向实施外向战略打击的能力转变。新大纲一方面对自卫队的坦克、火炮、护卫舰、作战飞机等传统主战装备在数量上进行压缩；另一方面又按照“质量建军”的原则，大大地提高自卫队武器装备的攻击性能和技术含量。陆上自卫队将保持15.5万人，比旧大纲减少5000人，今后5年的军费开支也将下降3.7%，减少2330亿日元。但其主要装备随着导弹防御系统的建立将有所削减，坦克从942辆大幅减少至600辆，火炮从约920门减少至600门；海上自卫队的护卫舰从54艘减至47艘，减少7艘、即13%；航空自卫队的作战飞机从约400架削减至约330架，减少12%，其中27架侦察机将减少一半，以F－15战斗机的多用途化和无人飞机将代替部份侦察机遂行侦察任务。在削减常规兵器如坦克、驱逐舰、战斗机的同时，将空中加油机数量由4架增加至8架；运输机从57架增加到约60架。这一装备结构调整的意图很明显，就是要通过对自卫队建设方针和装备构成的重大修改，大力增强日本自卫队的快速反应和远距离投放能力，加强自卫队对付恐怖活动、导弹袭击的能力，完善保障自卫队得以在海外展开各种军事活动的法律体制。

二是修正自卫队的基本任务。新大纲提出要把自卫队参加国际合作活动这一“辅助任务”升格为与抵御入侵、维持治安并列的“主要任务”。把自卫队派往海外遂行国际安全任务明确写入防卫政策文件，创立“国际任务机动部队”，是为了一旦国际上发生突发事件，日本就能在第一时间迅速作出反应，向海外派出全副武装的自卫队进行干预，从而在国际安全事务中发挥更大的作用和影响。由此，作为战后日本基本国策的"专守防卫"的原则方针，在实际上被出兵伊拉克所突破之后，在防卫政策和建军原则的层面也被公开突破，从而在国家安全战略的基本方针和长远目标的意义上改变了自卫队的建设方向。

三是建立直属于防卫厅长官、以对付恐怖活动和游击战为主要职能的、包括伞兵和空降兵的“中央机动部队”，将其人数增加了1倍，达到15000人的规模，这些部队将部署到日本沿海的90个岛屿。同时在冲绳增加兵力到2500人，形成旅的编制。以便将国家防卫安全的重心从北部转向西部、南部和离岛，加强日本自卫队的应急反应机制和快速反应能力，应对日本所谓的周边存在的多元威胁和非常规威胁。

四是公开而明确地提出将中国和朝鲜视为对日本安全的威胁，作为需要加以“密切监视”的国家。为此甚至考虑开发和部署远程弹道导弹,不惜以加剧与周边国家关系紧张的方式，制造“假想敌”，为日本加强军事力量的政策行为寻找借口。德国媒体指出：“10年来……在彻底重新定位防御政策的过程中，日本现在首次称中国和朝鲜是威胁，这是太平洋地区邻国的交往方式中不同寻常的外交上的激化。”

二、借问东君欲何往

提前修改防卫大纲的政策行为说明，日本政府将加快国家安全政策和防卫方针的调整，使自卫队从内向、自卫型的部队转为外向、干预型的部队。为此，日本政府下一步将修改《自卫队法》，以成文法的形式把原为“辅助任务”的国际合作活动提升至与抵御入侵、维持治安并列的“主要任务”，使防卫大纲的政策规定上升卫法律，成文化、法制化。接着将推动制定有关自卫队海外派兵的永久法案，改变目前一事一案、每次派兵海外都要国会通过法案、规定期限的模式。使自卫队干预国际冲突成为法律明文规定的、经常性的、固定的职能。

因此，新的防卫大纲最重要的特点和功能就是，它为日本自卫队扩展海外活动空间、承担更多的海外军事义务提供了政策原则和法律保障。日本和平宪法禁止以使用武力来解决国际争端，其防卫政策只是为了保卫日本领土，基本防卫政策理念是“坚持专守防卫，不对别国构成威胁”，海外维和以及其他海外活动只是自卫队的辅助任务。如果新的防卫大纲把自卫队在海外执行任务上升为主要任务的层面，必将突破现有法律对自卫队的各种限制，导致日本现行国家防卫政策的全面调整，违反禁止在海外行使武力的日本和平宪法。因此，将在日本国内进一步引发有关是否修宪的争论。

日本政府此次提前修改防卫大纲的原因主要在于国内、国外两方面：

国际方面。如果说1995年的防卫大纲着眼于冷战后世界格局发生的新变化，那末此次修改防卫大纲则是基于9.11以后国际形势和亚太地区局势的变化。一方面，日本适应美国的全球军事调整，加快改变现行防卫政策的步伐，使日本作为美国在亚太地区的军事基地，在地区军事安全网络中发挥枢纽的骨干作用。修改防卫大纲，可以使日本更加积极地为美国先发制人、重点打击的全球安全战略服务。同时，亚太地区安全形势存在着不稳定、不确定、多变易变的特点，存在着朝鲜半岛核问题等不安定因素，日本为更有效地配合美国掌控地区安全主导权，为更多地在国际事务中使用军事力量，就需要加快调整防卫政策。

从国内看，小泉上台以来，国内改革是雷声大、雨点小，口号、构想层出不穷，成果、业绩却乏善可陈。虽然不断在外交上以惊人之举吸引眼球，但与周边国家的实质性关系却因他顽固参拜靖国神社而日趋恶化；加上他作风强硬、独断专行，引起自民党内外的诸多不满；以及先后爆出养老金丑闻和绯闻，导致国民的反感；近来他的国内支持率大为下降。据日本《每日新闻》进行的舆论调查显示，小泉内阁的支持率跌至37%，是他上台以来首次低于40%。

因此最近一个时期，小泉一方面试图故技重施，积极展开一系列外交活动，试图以外交得分来聚拢人气；另一方面，更加积极地投靠美国，修改防卫大纲，为美国承担更多的地区安全义务和责任，试图依靠美国改善国内政治经济的困境，度过国内危机。美国为了减轻本国的安全负担，要求日本在国际军事活动中分担更多任务，使自卫队走向海外就适应了美国政府的战略意图。

三、一石激起千重浪

日本对防卫大纲的修改将给国际社会和亚太地区带来负面影响。

1、"专守防卫"等一系列基本政策原则自战后以来一直被视为日本奉行和平主义路线的象征，被亚洲邻国看作是日本不再走侵略战争老路的政策保证。因此，在还没有对历史问题进行全面清算和正确认识的前提下，日本政府积极调整防卫政策，突破"专守防卫"底线，更大规模地、更加迅速地向海外扩展军事力量，就很容易给周边国家带来不安，使周边国家不能不对日本的国家发展战略和安全政策走向产生疑问。新加坡媒体就此认为:“在世界局势已经发生重大变化的背景下，日本……公开地把邻国成为军事假想敌，这一做法是否明智，确实是一个疑问。”

2、日本防卫政策的调整全面适应了美国亚太战略的需要。作为美国在亚太地区军事资源重新配置的一个组成部份，日本防卫政策的调整将有效补充美国谋求建构的亚太地区军事安全网络，大大补强美国在亚太地区安全格局中的优势地位。不仅强化了美国政府的通过军事手段干预国际冲突的强权意识，而且加强了美国政府以先发制人的方式干预地区事务的政策意志及行为能力。有媒体认为：“自从首相小泉纯一郎日益参照美国在太平洋地区的政策而调整日本的防卫政策起，日本就彻底地告别了和平主义。”

3、日本政府防卫政策的调整将有助于形成以美国为主导、以美国的亚太盟国为骨干、以美国与亚太国家的双边军事合作关系为网络的地区安全机制，并进而形成亚洲版的“北约”。这不仅违背冷战后亚太地区各国通过对话与合作，谋求共同安全的发展趋势，而且还将大大改变现有地区安全格局，增加威胁地区安全与稳定的不确定因素，使地区安全形势发生不利于亚洲各国的变化，给亚太地区的政治民主化、经济地区化、安全共同化以及和平与发展带来毋庸置疑的负面影响。韩国媒体担心:“日本强化自卫队……可能导致日本与中国的抗衡，从而爆发新的冷战危机。”

因此，以新防卫大纲的提出为标志的日本防卫政策及国家安全战略的调整，向国际社会发出了一个令人不安的信号，使世界人民不能不问道：日本究竟还能不能坚持和平主义的发展道路，日本到底要成为一个什么样的国家？

新防大 前大

（料１）上自の体制の直し区分

成定数 １5.5万人 １6万人

常自官定 １４万５千人

即予自官定 １万人

*基部

平地域配する部 ８ １２

６旅 ２混成

用部 １甲 １甲

１空挺 １空挺

１ヘリコプタ１ヘリコプタ

地空 ８高射特化群 ８高射特化群

*主要装： 6００ 9００

主要特化装 6００／ 9００／

（料2）海上自の体制の直し区分

*基部

部（用） ４群 ４群

部（地方） 6 7

潜水部 ６ ６

海部 １海群 ２海群

上哨戒部 10 １3

*主要装： 47 54

潜水 １６ １６

作用航空 １00 17０

（料3）航空自の体制の直し区分

*基部

航空警戒管制部 ８警戒群 ２８警戒群

２０警戒 １行

１行

要部 6行 9行

支援部 ３行 ３行

航空察部 １行 １行

航空送部 ３行 ３行

警戒行部 １行

高空域防空用地空部 ６高射群 ６高射群

*主要装：作用航空 33０ ４0０

うち 27０ ３0０