赵俊臣：宪法并没有为农村集体所有制保护农民地权预留空间

长期以来，我国农村农民的土地承包经营权屡屡遭受侵犯，早已到了触目惊心的地步，而且呈现愈演愈烈之势。正是由于各地侵占农民土地的手法和拖欠征地补偿安置费的情况，已经到了到了非常严重的地步，据报道，最近根据国务院的统一部署，国家发展改革委员会、国土资源部等五部委联合对土地市场秩序进行治理整顿工作，其中主要是清理整顿各类开发区乱占土地的情况、农民征地补偿安置费的清欠情况、经营性用地招标拍卖、挂牌出让制度落实情况和土地违法案件的查处情况。另据国家土地总督察徐绍史2009年4月21日签发的《国家土地总督察公告》第2号透露的那些官商勾结侵犯农民的土地权益的严重案件，更是这样令人不能容忍。再据中国纪检监察报2009年5月15日报道，5月13日，中央纪委常委、监察部副部长屈万祥在中央党校为全国县纪委书记培训班第一期学员授课时透露，当前各级监察机关要会同和督促有关部门，着重解决的突出问题之一，就是“认真治理征地拆迁中损害群众利益的问题，严肃处理不履行征地审批手续、征地补偿不到位，甚至采取暴力手段强行侵占农民土地等行为。”

其实，早在2002年，时任国务院发展研究中心副主任的陈锡文便撰文指出：“不管是城镇周围还是偏远乡村，以发展为名，肆意侵犯农民土地使用权的例子比比皆是。‘万亩果园基地’、‘千亩蔬菜基地’在某些地方遍地开花；‘某某一条街’、‘某某开发区’在一些城乡结合部也越建越多，而这背后，大都是以农民被迫低价出让土地使用权为代价。”

上述高层披露的农民土地承包经营权屡屡被侵犯的严重情况，早已超出了个例的范围，具有了普遍性，因而也就不能仅仅从宣传教育、党纪政纪查处、个案违法惩处来解决问题了，而必须从国家大法、体制与制度设计的层面来发掘深层次原因。这也就是说，有必要从农村土地集体所有制的层面，研究其为何不能有效保护农民地权的原因，给出理论、政策或法律的解释。

但是我们也看到，近年来有的学者不但不是从农村土地集体所有制的缺陷方面研究问题，不但不依据客观调查的事实，分析农村集体所有制的利弊，找出存在问题的症结，提出改进的建议，而是坐在办公室里进行推理，进而把研究农村土地集体所有制设置为不能碰的“禁区”。在他们力挺农村集体所有制的理由中，其中最重要的一条是说“农村集体所有制可以保护农民地权”。例如，曾在美国加州伯克利大学政治学系获得博士学位、现在北大任教的潘维教授，在华中科技大学学报2009年第1期上发表《特殊国情下的中国农地集体所有制》一文，就说：“集体所有而非国有，构成对城市利益可能侵犯农民利益的有效制衡。正因为非农土地国有，农地属村民集体所有，国家征用农地就必须给予农村人适当经济补偿，并担负起为失地农民安排未来生活的道义责任。这个责任，‘公司’绝不愿承担，也绝不会比‘国家’更有承担能力。公司随时可以关门‘跑’掉，但国家‘跑’不掉，无法生存的失地农民至少还有‘找补’的对象。”“集体所有而非私有，构成抵抗资本剥夺农民生存权的最后屏障。”“就对‘公司’讨价还价的能力而言，集体远强于个体。政府一纸‘村集体里所有户主签字同意’的规定，就使资本渗透的难度大为增加。”

然而，现实中的情况却与力挺者们坐在办公室里的推理恰恰相反，农村集体所有制不但并没有、也不可能保护农民地权不受侵占，而且在官商勾结大肆侵占农民地权的面前“一筹莫展”、“无能为力”、“毫无建树”，有的还沦为官商勾结大肆侵占农民地权的“帮凶”。

那么，现行的农村集体所有制为什么就不能保护农民地权呢？从深层次分析，现行的农村集体所有制肯定存在着缺陷。这一点，高层人士也看到了。据中央电视台2008年10月24日报道， 中共中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在接受采访时承认：“还有一个事实就是确实我们现在的农村土地制度存在着某些缺陷，它需要进一步去改革，需要去完善”。“我也赞成一些专家的提法，我们现在的土地集体所有权是有缺陷的，它使得一些乡村干部在权力上有过于集中、甚至侵犯（农民的土地承包权）的行为。”“农民土地承包权的立法，所以我个人的看法确实要在产权制度上做更详细的，更周密的安排，来保证农民在法律赋予他权利能够不受到任何组织和个人的侵害，这是我们的工作。”

那么，农村集体所有制有哪些缺陷导致不能有效保护农民地权呢？最重要的在于，我国宪法赋予国家的定价征地权没有为农村集体所有制保护农民地权预留空间。

我国的宪法规定，国内的土地实行国家所有和集体所有两种形式；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。这种无偿征收或者征用农民土地的规定，在现实中产生了严重危害，急需改变。第十届全国人民代表大会第二次会议通过的经修正过的《中华人民共和国宪法》第10条规定： “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”在此，国家征收或者征用农民土地不再无偿，而改为补偿，确实是巨大的历史性进步。但是，这一进步仍然存在很大问题。如果国家为了公共利益的需要，按照市场价格征收或者征用农村集体所有制的土地，农民们当然是高兴的、求之不得的；问题是国家（政府机关）并不想按照市场价格来与农民打交道，而是无偿征收或者征用，是不想付款，或是只想付一少部分钱。这就是问题的症结所在。

有人会说，这一规定为国家在紧急状态下例如战争、全局性重大灾害等情况下，为了公共利益的需要，依照法律规定对农村集体所有制土地实行征收或者征用，是各国通行的做法，是必要的。考虑到紧急需要，征收或者征用也是万不得已的选择，是无可非议的。对此，笔者也是完全拥护的。这里的问题在于，如果不是处于战争、全局性重大灾害等紧急状态情况下，例如一般的城市建设用地、重点建设用地，能不能打着国家公共利益的需要，宪法显然也是这样规定的。特别是在这一规定中，并没有为农村集体所有制限制、对抗国家的定价征地权留下任何空间。这也就是说，国家（政府机关）只要认为公共利益的需要，就可以据此征收或者征用农村集体所有制的土地。

此外，宪法这一规定也没有明确国家公共利益需要征收或者征用农民土地，世界各国都通行的和法定的程序。在和平年代，在法制健全的国家或社会，有关国计民生、国家公共利益需要的事，都需要经过广泛讨论、辩论，需要经过听证，有时需要投票或全民投票。没有程序，便没有公正，没有公平。只要遵循一定的程序，就可以把不公正、不公平减少到最少最轻的状态。这是因为，只有在一定的讨论、辩论、听证等程序下，老百姓才可以、也能够表达出自己的意见，特别是利益有可能受损方才可以、也能够充分表达出自己的意见；只有在一定的讨论、辩论、听证等程序下，决策者才可以、也能够听到不同的意见，也才能使自己的决策、拍板照顾到各方利益。

遗憾的是，我国宪法由于没有规定必要的、法定的程序，实践中也就自然而然地沿用战争年代起通用的首长决定，或者“常委会”几个人的“碰头会”、某人拍板的方式。战争年代的决策当然需要及时、果断，不可能有较长时间的讨论、辩论。而在和平年代的实践中，我们看到地方国家机关的某些领导官员常常为自己的所谓“政绩”需要，而随意打着国家公共利益需要的名义，来征收或者征用农民土地。他们常用的方法或“经验”，就是所谓的“征地现场办公”：先是征地指挥部官员来“动员”和宣布被征用；如不听，检察院官员当场起诉，法官当场宣判，公安干警当场抓人，拆迁公司的推土机当场作业。这一切，都是在国家公共利益需要的名义下进行的。

这里有一个理论，即怎样正确认识国家公共利益和国家公民个人利益的关系的问题。按照国际惯例和大家都同意的理解，国家公共利益和国家公民个人利益的关系，需要区分两个互相联系的方面：一方面，国家公共利益是由一个个国家公民个人的利益组成的，如果人为地撇开、绕开、忽视一个个国家公民个人的利益，也就没有了整个的国家公共利益；另一方面，在某些特殊的时期、特殊的场合，国家公共利益和国家公民个人利益又存在着一定的矛盾，又需要国家公民个人利益服从国家公共利益。这个道理，曾在几乎所有的国家、地区都发生过，而且都得到了令人满意的处理，并不存在国家公民个人利益不服从国家公共利益的大规模的冲突。问题在于，并不是在特殊的时期、特殊的场合，而是在和平时期，地方政府借口城市建设、各类开发区建设而随意征用农民土地，打着的旗号就是所谓的“公共利益”。在我国的现行城乡二元体制下，城市建设、各类开发区建设是城市人的利益，农村里的人不但并没有分享到城市建设所带来的种种利益，反而还要承担土地被侵占所遭受的经济损失和痛苦。更进一步的分析，人们还看到，在毫无松动的户籍制度下，一个城市也仅仅是这个城市中有户籍人的城市，北京仅仅是北京人的北京，上海仅仅是上海人的上海。北京和上海的城市建设的公共利益，并不是全国其他地方人民群众的公共利益。因此，要想真正解决愈演愈烈的官商勾结侵占农民土地问题，或者说要使农村集体所有制能够对抗官商勾结侵占农民土地问题，就必须端正对公共利益的片面理解，不能强调一个方面而忽视、排斥另个一方面。

其实，宪法之所以抚育国家无偿征用农民土地的权力，还与过去公有制和计划经济理论有关。在传统的公有制理论中，公有制高于、好于、优越于私有制，国有制高于、好于、优越于集体所有制，而由私有制向公有制过渡、由公有程度低的公有制向共有制高的过渡，是必然的、应该鼓励和称赞的，以至于全国“跑步迈向共产主义”。这一深刻的教训，大家都有深刻体会。在传统的计划经济理论中，国民经济发展中的大规模的经济建设、基本建设投资和重大工程上马，都是靠国家计划来组织实施的，其间国家公共资本的注入也难以再延续原先的非国有化地权，于是，高度集中的计划经济的“副产品”是大量土地所有权由私向公、由集体向国有单向转移。在这一过程中，地方政府依据国家利益，在借着公有制和计划经济理论，也就“理直气壮”征用农民土地了。在此，宪法的制定者、参与讨论者和表决者的心目中的“国家公共利益”情结，当是浓烈的。改革开放以来，许多干部没有经过市场经济等价交换的训练，养成了强迫命令的积习，而国有化、公共利益的理论又为无偿征用提供了根据。

地方政府对于宪法这一规定，当然是衷心拥护的，这起中除了公有制和计划经济理论指导、国家利益高于老百姓个人利益外，还与革命党的理论与习惯有关。我们党原来是一个革命党，是靠枪杆子夺取政权的。1949年建立中华人民共和国后，从理论指导上看，没有适时地从革命党转变为建设党，仍然坚守着“枪杆子夺取政权”的某些做法，不习惯于与农民搞市场经济那一套，不乐意“等价交换”。从经济学观点分析，战争年代那种“打土豪”筹款的方式着实“最省事”、成本最低，也使操作此事的官员们“倍感痛快”；而“等价交换”则是要费气力，要花时间、要付成本的，特别是运作起来非常“不感痛快”。

规定国家征收或者征用农民土地由无偿到有偿，这是宪法的一大进步，体现了尊重农民利益、农民集体利益。问题在于补偿的标准。较长时期来，许多专家先后指出过国家对土地实行征收或者征用并给予补偿标准太低、补偿金不到位、对失地农民安置政策不落实、失地农民社会保障无着落等等问题，特别是许多问题长期拖欠不予解决，有的农民不得已而上访，有的还酿成了社会不稳定。

让人欣慰的是，决策层对此当然是了解的，曾作出了改革现行的征地制度的决策。例如，陈锡文前几年就曾著文指出：“一些地方乱占滥用农田的现象，已经到了不能不引起人们高度警惕的地步。从1997年到2004年的8年间，我国的耕地面积已经净减少了1．14亿亩。2003年，全国设立的各级各类开发区（园区）达6015个。其中70％是违规擅自设立的。如此下去，确保国家粮食安全必然成为一句空话。同时。在大量圈占农地的过程中，很多地方出现了严重侵犯农民权益的现象。由于补偿标准过低、安置政策不落实，使不少失去土地的农民实际上也失去了生计。埋下了影响社会稳定的隐患。正是针对这样的情况，党的十六届三中全会才明确提出，要按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革现行的征地制度。这是一项涉及多方面利益关系调整的改革，难度极大。”

老百姓当然是衷心欢迎党的十六届三中全会明确提出的“要按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革现行的征地制度”的重大决策。这一决策当然“涉及多方面利益关系调整的改革，难度极大”。遗憾的是，党的十六届三中全会过去好几年了，不见改革现行的征地制度有重大进展。可见改革现行的征地制度，难度的确不是一般的大。我建议，先从宪法的修改着手，讨论征地制度改革的重要性、必要性、紧迫性。因为，这毕竟是关乎几亿农民切身利益的大事，不宜久拖不决。

参考文献：

1．陈锡文：农民增收需打破制度障碍，中国宏观经济信息网2002年10月08日。

2．陈锡文：当前我国的农业、农村和农民问题，原载《学习与研究》，转载于支农网2007-01-30